V.Nakrošis. Struktūrinės reformos Lietuvoje: į dešimtuką dar nepataikėm

Struktūrinės reformos visų valstybės valdymo problemų neišspręs. Tačiau norint pasiekti geresnių rezultatų, struktūrines reformas reikia geriau pritaikyti prie Lietuvos poreikių ir parinkti tinkamesnes reformos sritis, priemones ir jų derinį. Kadangi valdymo reformos remiasi politinės valdžios stiprinimo principu, struktūrinių reformų įgyvendinimas priklausys nuo gerų politikų ir jų stabilumo.

Artėjant naujos Vyriausybės veiklos metinėms jau galima įvertinti pirmuosius reformos bandymus. Šį kartą nagrinėsiu tik centrinės valdžios struktūrines reformas (atskirų padalinių, įstaigų ar jų sistemų kūrimą, pertvarkymą, panaikinimą), kurių pažanga Lietuvoje iki 2008 m. pabaigos buvo lėčiausia lyginant su reformomis strateginio, finansinio ir personalo valdymo srityse.

Pasikeitus Vyriausybei buvo imtasi plačių struktūrinių reformų, apimančių beveik visas valdymo grandis nuo Vyriausybės kanceliarijos iki viešųjų įstaigų: parengtas Vyriausybės kanceliarijos pertvarkymo planas, įsteigta nauja Energetikos ministerija, planuojama pertvarkyti kelias ministerijas, mažinamas Vyriausybės įstaigų skaičius, planuojama suskaidyti Lietuvos ekonominės plėtros agentūrą, sujungti mokslo institutus, pertvarkyti viešąsias įstaigas, t.t.

DELFI portale jau buvo kilusi diskusija, koks reformos modelis yra tinkamiausias Lietuvai. K. Maniokas („Valstybės tarnybos reforma ar jos chunveibiniškas griovimas?“) samprotavo, jog biurokratine (tradicine) administracija besirėmusios šalys pasiekė daugiau viešųjų paslaugų kokybės srityje. Jo oponentas K. Masiulis („Kam mielos skylėtos valstybės tarnybos kelnės?“) tvirtai palaikė Naująją viešąją vadybą (NVV). Iš tikrųjų, neaišku, kokio institucinio modelio (biurokratinio ar NVV) link mes judame, nes struktūrinė reforma vyksta be nuoseklios koncepcijos. Tačiau tai nėra svarbiausias klausimas - žymiai aktualiau įvertinti, kiek struktūrinės reformos sprendžia Lietuvos valdymo problemas ir kokių rezultatų galime tikėtis. Juk tarptautinės finansų institucijos ir žymūs užsienio profesoriai yra ne kartą pripažinę, jog sergančiam ligoniui vaistus reikia parinkti pagal jo ligą.

Ne pro šalį, bet dar ne į dešimtuką

Struktūrinės reformos sprendžia esamas valdžios problemas, bet ne pačiose svarbiausiose srityse. Pirma, valdžios struktūra yra gana fragmentuota, su dideliu smulkių valdžios įstaigų (mažoje Lietuvos valstybėje suskaičiuojama apie 1000 valdžios ir savivaldybių institucijų). Tai sąlygoja santykinai aukštus valdymo kaštus, koordinavimo problemas, neefektyvią veiklą. Ši problema būdinga ir viešųjų paslaugų srityje: pavyzdžiui, nors Lietuvoje veikia 35 mokslo institutai ir 11 mokslo įstaigų, matuojant pagal monografijas ar tarptautines mokslines publikacijas jų veiklos rezultatai vienam tyrėjui yra gana prasti. Todėl naudingas jų sujungimas į stambesnius tyrimų centrus.

Krizės metu aktualu, jog kai kurie struktūriniai pokyčiai padės taupyti. Jungiant kai kurias Vyriausybės ar jai atskaitingas įstaigas, Saulėlydžio komisijos pirmininko nuomone, galima sutaupyti apie 30 proc. šioms įstaigoms skirtų asignavimų. Tačiau naujos Energetikos ministerijos steigimas neplanuotai pareikalavo papildomų lėšų, nors politikai žadėjo ją finansuoti, „nukerpant“ lėšas nuo Ūkio ministerijos. Tačiau Lietuvoje ypač trūksta stambių viešųjų paslaugų tinklų reformos, kuri padėtų sutaupyti biudžeto lėšų ir padidinti viešųjų paslaugų kokybę. Vienas pavyzdys galėtų būti iš dalies dubliuojančių darbo rinkos ir profesinio mokymo tinklų pertvarkymas.

Antra, Lietuva turi nesubalansuotą centrinės valdžios struktūrą. Palyginti su kitų šalių struktūromis, Lietuvoje egzistuoja spraga tarp stipriai politiškai kontroliuojamų ministerijų, įstaigų prie ministerijų ir labai autonomiškų, silpnai kontroliuojamų viešųjų įstaigų. Todėl naujos valdžios pastangos ieškoti „aukso vidurio“ atrodo prasmingos. Viena vertus, didinamas ministerijų struktūros lankstumas (pvz., įvedant funkcinę-projektinę struktūrą Ūkio ministerijoje). Antra vertus, planuojama stiprinti viešojo administravimo funkcijas atliekančiųjų viešųjų įstaigų kontrolę finansų ir personalo valdymo srityje.

Tačiau Lietuvoje trūksta tarpinės agentūrų grandies, kurioje būtų galima politinį vadovavimą suderinti su vadybine autonomija. Užsienio šalyse veikia taip vadinamos agentūros „per rankos atstumą“, kurias gali lengvai pasiekti politikų ranka. Šios grandies svarbą rodo tai, jog užsienio šalių agentūrose dirba didelė valstybės tarnautojų dalis (apie 75 proc. visų valstybės tarnautojų Jungtinės Karalystės agentūrose). Lietuvoje agentūros buvo dažniausiai steigiamos ES pinigams panaudoti, bet jos įgavo skirtingą teisinį statusą: jos gali veikti kaip biudžetinės įstaigos (pvz., Nacionalinė mokėjimų agentūra), viešosios įstaigos (pvz., Centrinė projektų valdymo agentūra), fondai (pvz., Europos socialinio fondo agentūra) ar net valstybės įmonės (pvz., Lietuvos žemės ūkio ir maisto produktų rinkos reguliavimo agentūra).

Taip pat Lietuvos valdžios struktūra nesubalansuota funkcijų prasme. Kai kurios funkcijos, kurios užsienio šalyse vykdomos agentūrų, Lietuvoje pernelyg nutolo nuo Vyriausybės. Dėl istorinių ir konstitucinių priežasčių taip atsitiko Lietuvos Prokuratūrai ir Valstybės saugumo departamentui, kurio funkcijas atliekančios įstaigos užsienio šalyse dažniausiai veikia kaip vyriausybės įstaigų padaliniai. Funkciškai prasmingas Tėvynės Sąjungos siūlymas Valstybės saugumo departamentą padaryti pavaldžiu Vyriausybei, bet reikalingi vengti šios įstaigos politizacijos (tai galėtų užtikrinti galių padalijimo principo taikymo panašioms institucijoms). Be to, Lietuvoje trūksta bendresnės tvarkos reguliavimo agentūroms, kurioms užsienio šalyse be veiklos autonomijos būdingas ir atskyrimas nuo tiesioginės politinės kontrolės. Lietuvoje įstaigos, kurios atlieka reguliavimo funkcijas, turi biudžetinės įstaigos statusą, o jų veiklos autonomija grindžiama specialiomis nuostatomis (pvz., speciali Ryšių reguliavimo tarnybos vadovo ir valdybos narių skyrimo tvarka).

Trečia struktūrinė problema glūdi vidinėse valdžios institucijų struktūrose. Lietuvos ministerijoms būdingas per didelis vertikalių lygių ir vadovaujančias pareigas einančių valstybės tarnautojų skaičius. 2007 m. Socialinės apsaugos ir darbo ministerijoje santykis tarp vadovų ir specialistų buvo prasčiausias tarp Lietuvos ministerijų - vienam vadovui teko tik apie 2,5 tarnautojo. 2007-2009 m. šis santykis Lietuvos ministerijose net šiek tiek pablogėjo. Siekiant geresnio koordinavimo ir politikos formavimo, Lietuvos ministerijų ir ypač Vyriausybės kanceliarijos struktūros turi tapti horizontalesnės ir lankstesnės, su mažesniu vertikalių lygmenų skaičiumi. Todėl sveikintina nauja Ūkio ministerijos struktūra su mažesniu padalinių (ir atitinkamai vadovų) skaičiumi, kuri turi įsigalioti nuo 2009 m. spalio 1 d. Tačiau dar formuojamos Energetikos ministerijos struktūra atrodo gana vertikali: joje vienam vadovui tenka tik 2,75 specialistai.

Reikia strategiškai parinkti reformos sritis, priemones ir jų derinį

Pirma, vertinant struktūrinių reformų rezultatus dar trūksta aiškumo, ar ir kaip „popierinės“ reformos bus įgyvendintos, kaip jos veiks esamoje valdžios sistemoje. Saulėlydžio komisija jau susidūrė su lėtu sprendimų įgyvendinimu, kuris susijęs ne tik su racionaliu pasipriešinimu pokyčiams, bet ir sistemine ilgo teisės aktų rengimo bei derinimo problema. Naujos Šeimos ir socialinių reikalų ministerijos, kurioje be milijardinės „Sodros“ skolos bus sprendžiami labai horizontalūs šeimos ir socialinės aprėpties klausimai, veiklos efektyvumas esamoje valdžios sistemoje priklausys nuo politinės lyderystės ir tarpinstitucinio bendradarbiavimo. Įdomus (nors ne naujas) dabartinės Vyriausybės planas sujungti Valstybinę tabako ir alkoholio kontrolės tarnybą ir Narkotikų kontrolės departamentą į vieną tarnybą: nors taip atsirastų viena kovos su kvaišalais įstaiga, joje gali susikirsti dvi skirtingos organizacinės kultūros (pirmoji įstaiga griežtai kontroliuoja administracinėmis priemonėmis, o antroji – vykdo prevenciją švelniomis informavimo ir paslaugų subsidijavimo priemonėmis).

Antra, Lietuvos struktūrinėms reformoms trūko dėmesio sutelkimo svarbiausiose valstybės politikos srityse. Saulėlydžio komisija daugiausia pastangų įdėjo peržiūrėdama smulkias Vyriausybės ar jai atskaitingas įstaigas, nors geresnis peržiūros objektas būtų stambūs viešųjų paslaugų tinklai, kuriems skiriama daug lėšų iš valstybės biudžeto. Pavyzdžiui, įgyvendinant išlaidų efektyvumo iniciatyvą Airijoje šiuo metu daugiausia dėmesio teikiama keturių didžiausiųjų sričių (sveikatos apsaugos, socialinės apsaugos, švietimo, teisingumo) peržiūrai. Todėl lauksime švietimo, sveikatos apsaugos ir kitų sričių struktūrinės pertvarkos, kuri turi prasidėti po Vyriausybės atostogų.

Trečia, politinės valdžios stiprinimas, kuris yra turbūt svarbiausias naujos Vyriausybės valdymo reformų principas, turi savo ribas. Taip, jis reikalingas Vyriausybės programai įgyvendinti, bet įmanomas tik sprendžiant skaudžiausias problemas. Dar sėkmingam politiniam vadovavimui reikalingi geri politikai ir santykinis jų stabilumas - neseniai Lietuvos prezidentė D.Grybauskaitė išreiškė abejones dėl kokybiškų Lietuvos politikų pasirinkimo, o Lietuvos Vyriausybių kadencijos trukmė yra pati trumpiausia ES šalyse (vidutiniškai nesiekia net 16 mėn.). Be tiesioginio politinio vadovavimo bei kontrolės, kurį dažnai taikant gali atsirasti politinio lygmens „perkrova“, yra ir kitų valdymo būdų, kurie gali padėti pasiekti geresnių rezultatų ir juos nuolat tobulinti (pvz., tariamų rinkos mechanizmų taikymas, valdžios delegavimas ir skaidrumo užtikrinimas). Aukštojo mokslo reforma yra geras skirtingų valdymo būdų derinys: politinė valdžia naudojama rinkos mechanizmams diegti, paslaugų skaidrumui didinti (per studentų krepšelius, universitetų reitingus, t.t.).

Ketvirta, remiantis užsienio patirtimi galima prognozuoti, jog struktūrinės reformos, kurios pagrįstos grynuoju NVV modeliu, gali sukelti neigiamų šalutinių padarinių. Verslo bendruomenei susirūpinimą kelia tai, jog pertvarkius verslo centrus verslo konsultavimo paslaugas mokamai teiks privatūs „operatoriai“ – nors paslaugos pabrangs, jų prieinamumas turbūt sumažės, o kokybė priklausys nuo rinkos konkurencijos. Be tam tikrų funkcijų perdavimo išorės paslaugų teikėjams (angl. outsourcing) reikėtų įvertinti galimybę teikti bendrąsias paslaugas (angl. shared services) centralizuotu būdu, siekiant masto ekonomijos ir valdžios išlaidų efektyvumo (pvz., teikiant bendrąsias verslo konsultavimo paslaugas internetu ar telefonu).Taip pat būtų nenaudingas tik politikos formavimo ir įgyvendinimo funkcijų atskyrimu pagrįstas Valstybės tarnybos departamento prie Vidaus reikalų ministerijos pertvarkymas – šiuo atveju svarbiau išlaikyti šios įstaigos specializaciją valstybės tarnybos srityje, kuri (kartu su kitais veiksniais) turėtų užtikrinti šios įstaigos kompetenciją.

Penkta, be struktūrinių reformų Lietuvoje reikalingos ir kitos valstybės valdymo reformos, kurios valdžios rezultatams daro žymiai didesnę įtaką. Nepaisant vienos ar kitos struktūros, įstaigų veiklos efektyvumas labai priklauso nuo jų vidinio valdymo efektyvumo ir išorinės atskaitomybės už rezultatus. Kadangi šie valdymo svertai Lietuvoje nėra tinkamai išnaudojami, reikalinga aktyviau vykdyti valdymo reformas personalo, finansų ir veiklos valdymo srityje. Ir pagaliau siekiant suderinti įvairias valdymo reformas, jau būtų laikas pradėti rengti naują viešojo administravimo strategiją - dabartinės strategijos iki 2010 m. vykdymas jau eina į pabaigą ir ji jau paseno.