Teisininko komentaras. Viešojo intereso gynimo galimybės teritorijų planavimo teisinio reguliavimo karuselėje

„Darni plėtra“ ir „viešasis interesas“ – šių sąvokų vertybinis svoris teritorijų planavimo procese, visuomenės ir investuotojų nuomone, dažnai labai skiriasi. Jeigu vieni kartais net desperatiškai stengiasi juos apginti, kiti – tuosyk ignoruoti arba apeiti.

Keli pastarieji pasaulio istorijos amžiai išties ypatingi kalbant apie mokslo ir technologijų pasiekimus, gyventojų skaičiaus didėjimą, miestų plėtrą, o tai neišvengiamai susiję ir su žmogaus poveikiu aplinkai.
Įgavome itin daug priemonių, leidžiančių įvairiausiais būdais modifikuoti supančią aplinką tenkinant savo poreikius. Deja, neretai tai susiję su trumpalaikės naudos siekiu, todėl galima padaryti neatitaisomą žalą tiek pačiam žmogui, tiek jo aplinkai.

Tai suprasdama tarptautinė bendruomenė jau daug metų siekia realizuoti tvaraus (darnaus) vystymosi idėjas ir užtikrinti tinkamą teisinį reguliavimą, garantuosiantį galimybę patenkinti tiek dabartinės, tiek ateities kartų reikmes.

Darnaus (tvaraus) vystymosi terminas pateiktas 1987 m. Pasaulio aplinkos ir plėtros komisijos ataskaitoje „Mūsų bendra ateitis“ (dar kitaip ji žinoma kaip Brundtlando ataskaita (Brundtland report)). Joje darnus (tvarus) vystymasis suprantamas kaip plėtra, tenkinanti žmonijos reikmes dabar ir neapribojanti galimybių ateities kartoms tenkinti savąsias; siekiant geresnės gyvenimo kokybės dabar ir ateityje, ekonomikos, socialinės raidos ir aplinkos apsaugos tikslai yra derinami ir papildo vienas kitą.

Pagrindinės darnaus vystymosi nuostatos sukonkretintos 1992 m. Rio de Žaneire vykusiame pasaulio viršūnių susitikime, kuriame priimta „Darbotvarkė 21“ – pasaulio subalansuotos plėtros veiksmų programa, Rio deklaracija dėl aplinkos ir plėtros. Jungtinių Tautų pastangomis 2002 m. Johanesburge surengtame aukščiausio lygio susitikime įvertinti per 10 metų po Rio de Žaneiro konferencijos pasiekti pokyčiai ir realizuoti tikslai, patikslinti ateities tikslai bei uždaviniai. To siekiant priimta Johanesburgo darnaus vystymosi deklaracija.

Remiantis šiais ir vėlesniais tarptautiniais dokumentais įtvirtintas globalus tikslas – užtikrinti darnią, kryptingą ir nuoseklią kiekvienos valstybės teritorijos plėtrą.

Šis tikslas, be kita ko, pabrėžiamas ir Lietuvos Respublikos nacionalinėje darnaus vystymosi strategijoje bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos įgyvendinimo plane, patvirtintame Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. kovo 13 d. nutarimu Nr. 167.

Viena svarbiausių ir pagrindinių priemonių, sudarančių prielaidą šiam tikslui pasiekti, turėtų būti tinkamas, veiksmingas ir efektyvus teritorijų planavimo teisinis reguliavimas.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT), apibendrindamas teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės normų taikymo praktiką, konstatavo, kad Lietuvos Respublikos teisės sistemoje teritorijų planavimas suprantamas kaip procesas, kuriuo siekiama darnaus teritorijų vystymo ir kuris apima žemės naudojimo prioritetų, aplinkosaugos, visuomenės sveikatos saugos, paveldosaugos ir kitų priemonių nustatymą, gyvenamųjų vietovių, gamybos, inžinerinės ir socialinės infrastruktūros sistemų kūrimą, sąlygų gyventojų užimtumui reguliuoti ir veiklai plėtoti sudarymą, visuomenės ir privačių interesų suderinimą.

Pateiktos teritorijų planavimo definicijos kontekste akivaizdu, kad šis procesas glaudžiai ir neatsiejamai susijęs su valstybės, visuomenės, žemės sklypų ir kito nekilnojamojo turto savininkų (valdytojų, naudotojų) interesų derinimu, įstatymuose ir kituose teisės aktuose įtvirtintų jų teisių bei teisėtų lūkesčių apsauga. Įgyvendinant teritorijų planavimo dokumentų sprendinius daroma įtaka ne tik suplanuotos teritorijos nekilnojamojo turto savininkų (valdytojų, naudotojų) teisėms bei teisėtiems interesams, bet ir ekonominiam bei socialiniam teritorijos vystymuisi, aplinkai ar atskiriems jos elementams, visuomenės narių sveikatai, kultūros paveldui ir kitiems valstybei bei visuomenei svarbiems objektams.

Tvirtinamu teritorijų planavimo dokumentu išreiškiama ne tik valstybės (vietos savivaldos institucijų) politika dėl konkrečios teritorijos, bet ir kompromisas tarp valstybės (savivaldybės), jai atstovaujančių institucijų, nekilnojamojo turto savininkų ir suinteresuotos visuomenės bei atskirų jos narių. Todėl tik įstatymų ir poįstatyminių teisės aktų (neprieštaraujančių aukštesnę teisinę galią turintiems teisės aktams) nuostatų laikymasis teritorijų planavimo procese yra prielaida suderinti ir užtikrinti valstybės, visuomenės, fizinių bei juridinių asmenų teises ir teisėtus interesus.

Lietuvai atkūrus Nepriklausomybę klausimai, susiję su teritorijų planavimu, iš dalies reglamentuoti vieninteliame teisės akte – Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1993 m. kovo 12 d. nutarimu patvirtintuose Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo laikinuosiuose nuostatuose. Po poros metų priimtas Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas. Atsižvelgiant į visuomeninio gyvenimo dinamiką, valstybės, visuomenės ir privačių asmenų interesų sąlygotus pokyčius, šis teisės aktas keistas ir papildytas daugiau negu 20 kartų. Vis dėlto net ir tokia teisinio reguliavimo pakeitimų gausa neišsprendė problemų, kylančių teritorijų planavimo procese: išliko sudėtinga teritorijų planavimo sistema, viešojo administravimo institucijų funkcijų dubliavimas, ilgi procedūriniai terminai, numatytas perteklinis reikalaujamų iš asmens dokumentų kiekis ir pan.

Galiausiai 2013 m. birželį įvykdyta teritorijų planavimo reforma: patvirtintas ir nuo 2014 m. įsigaliojo naujos redakcijos Teritorijų planavimo įstatymas, priimtas naujas Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymas, nustatantis teritorijų planavimo valstybinės priežiūros tvarką, priežiūrą atliekančias institucijas, jų kompetenciją, pareigas ir teises. Reformos iniciatoriai ir šalininkai džiaugėsi, kad pagaliau bus išspręstos esminės problemos teritorijų planavimo srityje. Vis dėlto, vaizdžiai sakant, nei uždanga nusileido, nei aplodismentai pasigirdo. Šią metaforą pagrindžia faktas, kad jau dabar yra patvirtintas 41 Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimas (trys iš jų dar neįsigaliojo). Dar vienas didelės apimties (keičiami 25 straipsniai) Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo projektas pateiktas Lietuvos Respublikos Seimui. Šioje apžvalgoje dėl ribotos apimties analizuojamos teisės normos, tiesiogiai susijusios su viešojo intereso gynimo galimybėmis, ir jų pokyčiai.

Apskritai teritorijų planavimo proceso sudėtingumą ir komplikuotumą lemia tai, jog nuolat susiduriama su skirtingais fizinių ir juridinių asmenų poreikiais bei interesais atitinkamų teritorijų naudojimo atžvilgiu. Neretai privačių asmenų siekis teritorijų planavimo dokumentuose numatyti tik jiems palankias teritorijos naudojimo ir tvarkymo sąlygas neatitinka inter alia darnios plėtros kriterijų bei visuomenės (viešojo) intereso.

Teismų praktikoje ir doktrinoje viešojo intereso sąvoka ir atpažinimo kriterijai analizuoti gana plačiai. LVAT, pasisakydamas dėl viešojo intereso, pažymėjo, kad įstatymų leidėjas teisės aktuose nėra pateikęs viešojo intereso apibrėžimo, todėl jo egzistavimas turi būti nustatomas teismo kiekvienu konkrečiu atveju, įvertinus visas konkrečios bylos aplinkybes, joje nagrinėtinų klausimų pobūdį ir reikšmę. Šis teismas yra ne kartą nurodęs, jog viešasis interesas, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymą (ABTĮ), turėtų būti suvokiamas kaip tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai, o asmens teisė ginti viešąjį interesą administracinių bylų teisenoje apibrėžiama kaip įstatymu numatytų asmenų teisė įstatymo nustatytais atvejais kreiptis į administracinį teismą ginant tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai.

Ir prieš įsigaliojant naujos redakcijos Teritorijų planavimo įstatymui, ir jam jau įsigaliojus viešojo intereso reglamentavimas sulaukė mokslininkų dėmesio ir platesnės analizės. Būgštaujant, kad po įvykdytos teritorijų planavimo reformos įstatymų leidėjas atvėrė verslininkams kelią nekliudomai spręsti statybų klausimą, naujos įstatymų nuostatos buvo kritikuojamas, o viešojo intereso realaus apgynimo perspektyva sieta su tuo, kaip naujas teisinis reguliavimas bus taikomas ir aiškinamas teismuose.

LVAT savo praktikoje yra pažymėjęs, jog teritorijų planavimas – tai fizinių, juridinių asmenų veiklos teritorinis organizavimas, kuriuo siekiama užtikrinti viešąjį interesą – racionalų teritorijos panaudojimą specifiniu būdu – nustatant ar formuojant tam tikrų teritorijų juridinį statusą, išreiškiamą įstatymo nustatyta tvarka parengtuose ir patvirtintuose dokumentuose. Juose raštu ir grafiškai užfiksuojamos žinios apie teritoriją, žemės sklypus arba jų grupes, jų tvarkymo ir plėtojimo reikmes, sąlygas bei tvarką. Teritorijų planavimo įstatyme įtvirtinti teritorijų planavimo tikslai gali būti įgyvendinti, o fizinių ir juridinių asmenų ar jų grupių, visuomenės, savivaldybių ir valstybės interesai dėl teritorijos ir žemės sklypų naudojimo bei veiklos plėtojimo šioje teritorijoje sąlygų suderinti tik griežtai laikantis teritorijų planavimo teisinio reglamentavimo. Šiame kontekste ypač svarbu paminėti, kad šitaip LVAT pripažino, jog teritorijų planavimo procedūrų teisėtumas per se yra viešojo intereso svarbos.

Kitas svarbus aspektas susijęs su naujo senaties naikinamojo termino ginčyti teritorijų planavimo dokumentus įtvirtinimu. Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio, kuris reglamentuoja administracinių sprendimų, neatitinkančių šio įstatymo ir kitų teisės aktų nuostatų, panaikinimą, 6 dalyje nustatyta, kad visuomenės (viešąjį) interesą ginantiems subjektams senaties terminas pareikšti reikalavimus dėl patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų, jų sprendinių ar juos patvirtinančių administracinių aktų ginčijimo yra 20 darbo dienų nuo statybą leidžiančio dokumento išdavimo dienos pagal siekiamą ginčyti teritorijų planavimo dokumentą, tačiau ne vėliau kaip 2 metai nuo patvirtinto teritorijų planavimo dokumento įsigaliojimo. Šioje dalyje numatytas 2 metų senaties terminas yra naikinamasis.

LVAT aiškiai ir išsamiai pasisakė dėl šios normos taikymo. Analizuodama minėtos nuostatos turinį, teisėjų kolegija pažymėjo, jog įstatymų leidėjo pasirinkta jos (nuostatos) loginė ir lingvistinė konstrukcija aiškiai patvirtina, kad Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 6 dalies taikymas eksplicitiškai siejamas su statybą leidžiančio dokumento išdavimu. Būtent šio (statybą leidžiančio) dokumento išdavimas yra ta aptariamos nuostatos hipotezėje nustatyta teisiškai reikšminga faktinė aplinkybė, kuri sudaro pagrindą konkretiems teisiniams santykiams taikyti Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 6 dalį. Įstatymo nuostatos dalis „tačiau ne vėliau kaip 2 metai nuo patvirtinto teritorijų planavimo dokumento įsigaliojimo“ negali būti skaitoma atskirai ir vertinama, kaip savarankiškai nustatanti senaties terminą. Iš tiesų žodžiai „tačiau ne vėliau“ aiškiai iliustruoja, kad tai papildoma kumuliatyvi sąlyga, tiesiogiai susijusi su anksčiau normoje nustatyta aplinkybe – statybą leidžiančio dokumento išdavimu (išdavimo data).

Remdamasis pateiktu aiškinimu teismas padarė išvadą, kad nesant išduoto statybą leidžiančio dokumento Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 6 dalis negali būti (nėra) taikoma, o klausimas dėl termino visuomenės (viešąjį) interesą ginančiam subjektui pateikti reikalavimą dėl teritorijų planavimo dokumento ( jo dalies) panaikinimo yra sprendžiamas pagal galiojančias terminams skaičiuoti taikomas proceso taisykles.

Teismas akcentavo ir tai, kad teisėkūros subjekto pasirinkta formuluotė „pagal siekiamą ginčyti teritorijų planavimo dokumentą“ aiškiai iliustruoja, jog Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 6 dalis taikoma esant išduotam ne bet kokiam atitinkamoje teritorijoje statybą leidžiančiam dokumentui, o dokumentui, kuriuo įgyvendinami (realizuojami) ginčijami (siekiami nuginčyti) teritorijų planavimo dokumento sprendiniai. Galiausiai aplinkybė, kad termino visuomenės (viešąjį) interesą ginantiems subjektams pareikšti reikalavimą dėl teritorijų planavimo dokumentų, jų sprendinių ar juos patvirtinusių administracinių sprendimų pradžios momentas yra siejamas su statybą leidžiančio dokumento išdavimo data, patvirtina, jog minimas statybą leidžiantis dokumentas turi būti galiojantis kreipimosi į teismą metu.

Apibendrinęs argumentus, susijusius su Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 6 dalies taikymu, teismas konstatavo, kad ši norma taikoma, kai yra visos šios kumuliatyvios sąlygos:

1) kai yra išduotas statybą leidžiantis dokumentas;

2) šiuo dokumentu įgyvendinami (realizuojami) ginčijami (siekiami nuginčyti) teritorijų planavimo dokumento sprendiniai;

3) šis dokumentas yra galiojantis kreipimosi į teismą metu.

LVAT vertinimu, statybą leidžiančio dokumento nebuvimas leidžia konstatuoti, kad Teritorijų planavimo įstatymo 49 straipsnio 6 dalis negali būti taikoma. Todėl nesant kitų taikytinų specialiųjų normų terminas teismui pateikti pareiškimą dėl viešojo intereso gynimo turi būti skaičiuojamas pagal bendrąsias ABTĮ 29 straipsnio 1 dalyje nustatytas bei nuoseklioje administracinių teismų praktikoje taikomas taisykles.

Toks teismo aiškinimas vertintinas kaip didelis žingsnis realaus viešojo intereso gynimo linkme. Vis dėlto, regis, teigiamas emocijas šis teismo sprendimas sukėlė toli gražu ne visiems. Tokį teiginį pagrindžia jau minėtas įstatymo projektas, kuriame, be kita ko, keičiamo įstatymo 49 straipsnio 6 dalyje siūloma nustatyti, kad „visuomenės (viešąjį) interesą ginantiems subjektams naikinamasis terminas pareikšti reikalavimus dėl patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų, jų sprendinių ar juos patvirtinančių administracinių aktų ginčijimo yra penkeri metai nuo patvirtinto teritorijų planavimo dokumento įsigaliojimo“.

Nesiejant šio termino su statybą leidžiančio dokumento pagal siekiamą ginčyti teritorijų planavimo dokumentą išdavimu, atrodo, kad, pagal planuojamus pakeitimus, galimybė ginčyti teritorijų planavimo dokumentą sutrumpės perpus. Jeigu tokie pakeitimai įsigalios, neteisėtai patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų iniciatoriai, juos patvirtinę subjektai galės saugiai išlaukti penkerius metus ir toliau gyventi vadovaudamiesi nebenuginčijamais teritorijų planavimo dokumentais.

Pabaigoje norisi pri(si)minti prof. V. Šlapkausko mintį, kad teisine sistema ir teisės normomis sukuriama visuomenėje pasitikėjimo ir saugumo išsaugojimo, visuomenės sutelktumo stiprinimo tendencija, kuri persveria ir nustelbia griovimo tendencijas. Tai reiškia, kad teisinė sistema, sąveikaudama su moraline, ekonomine, politine ir kitomis gretimomis socialinėmis sistemomis, turi įgyvendinti socialinę teisės paskirtį, kurioje pabrėžiama: 1) saugoti ir ginti žmogaus pamatinius interesus; 2) užtikrinti visuomenės grupių socialinę ir politinę santarvę; 3) skatinti visuomenės socialinio sugyvenimo kokybės raidą.

Teritorijų planavimas yra ta sritis, kurioje itin ryškus valstybės vaidmuo ne tik numatant teisinį reglamentavimą, bet ir nuolat stebint, kontroliuojant ar taikant poveikio priemones įvairiems subjektams, kartu apribojant jų galimybes pažeisti visuomenės ir jos atskirų narių konstitucines teises ir laisves. Todėl įstatymų leidėjui, suinteresuotai visuomenei, vystytojams ir investuotojams norisi palinkėti maksimaliai išnaudoti visas prieinamas teisinio reguliavimo bei kitas priemones kompromisui pasiekti, net jeigu tam prireiktų metų ar kitų, kad būtų išvengta kelerius metus trunkančių bylinėjimosi procesų, kurie neretai neatneša jokios apčiuopiamos naudos nė vienai šaliai.

Teisiniai ir faktiniai visuomeniniai santykiai teritorijų planavimo požiūriu ne visada sutampa, todėl prieš nustatant naują ar keičiant esamą teisinį reguliavimą tikslinga analizuoti, kokiais atvejais atskiri individai, jų grupės, remdamiesi teise, įgyja galimybę tenkinti savo interesus kitų asmenų teisių ir teisėtų interesų sąskaita. Prieš sukuriant privalomas elgesio taisykles teritorijų planavimo procese būtina analizuoti socialinius santykius, kurie susiklosto teritorijų planavimo srityje ir kuriuos siekiama įstatymiškai reglamentuoti. Svarbu nustatyti, koks yra teisės normų realus poveikis šioje srityje, kokia kryptimi veikia valstybės institucijos, verslo subjektai ir kt.

Publikacijos autorė Kristina Mikalauskaitė-Šostakienė yra Mykolo Romerio universiteto Viešojo saugumo akademijos lektorė, teisės doktorantė.