Liberalų požiūriu, siektina kuo daugiau viešųjų paslaugų perduoti patronuojamosioms ar privačioms įmonėms. Technikos, ūkio ir visuomenės plėtotėje tokių įmonių kūrimas gali būti pagrįstas ūkiškesne vadyba, iš dalies atsisakant teisėtos demokratinės kontrolės. Savarankiška ūkinė veikla atpalaiduoja nuo politinių diskusijų, sąsajų su miesto biudžetu ar pareigybių derinimo. Privačios ar panašiai veikiančios vandenų, energijos, viešojo transporto ir kitos ūkinės įmonės daug kur duoda žmonėms naudos, geresnį kainos ir kokybės santykį.
Tačiau ilgalaikėmis sutartimis ir tiksliniais užsakymais nustatyti ir į įmonės pelną nukreipti santykiai ne visuomet atitinka deklaruotus lūkesčius, sumažina biurokratijos aparatą bei atpigina paslaugas.
Teoriškai, miesto planavimas, apmokamas iš miesto biudžeto, apima visą savivaldybės plotą, yra tęstinis bei veikia kiekvieną privalomai. Taigi, miesto planavimas kaip politinis savivaldybės uždavinys neturi verslui būdingų požymių. Rudimentinis pelno siekis, organizuojant šios srities profesines paslaugas, vis tik įmanomas posovietinėje įstatyminėje biurokratinėje pelkėje, traukiančioje pirkti ir parduoti, pavyzdžiui, sklypų detaliuosius planus.
Miestų statyba vidurio Europos istorijoje kilo ir smuko. Viduramžiais ji buvo valdoma įvairiausiais teisės būdais ir absoliutizme įgavo didžiausią mastą. Buržuazinio liberalizmo laikotarpyje buvo pašalinti visi žemės savininko suvaržymai, jo „statybos laisvė“ galėjo būti ribojama tik policijos, t. y. saugant bendruomenę nuo pavojų (gaisrų, griūčių, aplinkos vaizdą trikdančios reklamos).
Taip įteisinta statybinė veikla sutapo su pramonės perversmu ir lėmė neregėtą miestų proveržį. Patyrus pasekmes, atsirado pirmosios priemonės tvarkyti gaivališką plėtotę pagal bendrą miesto statybos planą (XIX a. antrojoje pusėje – vietos gatvių, vieningos statybos linijos įstatymai). Šios priemonės buvo atskirtos nuo statybos policijos teisės ir perduotos bendruomenei. Nuo tada prasideda viešoji miesto planavimo teisė, kurios dalykas – žemės naudojimo rūšis ir apimtis.
Klasikinėje miesto plėtotėje pagrindinės valdymo priemonės yra dviejų pakopų planai: bendrasis ir detalieji. Pirmosios pakopos, visą savivaldos teritoriją apimantis, planas – tai parengiamasis, privalomas institucijoms, direktyva viešiems atstovams (Lietuvoje taikomas ir privatiems asmenims). Pagal bendrąjį sudaromi detalūs plėtotės planai atskiroms miesto dalims – dešimt kartų stambesniu masteliu. Jie tiksliai nustato išskirtinius sklypo naudojimo apribojimus ir yra privalomi kiekvienam. Profesionalus detalusis planas nurodo mažiausiai keturis reikalavimus: plėtotės rūšį, leistiną apimtį, užstatomus plotus ir plotus vietos susisiekimui.
Detalieji planai neapima viso miesto ploto, jie rengiami, prireikus išsiskirti aplinkoje (prisitaikant pakanka vadovautis visuotine statybos tvarka – statybos techniniais reglamentais). Toks klasikinis miesto planavimas yra pasiūlos planavimas, kurį atlieka pati savivaldybė.
Kaip Rytuose, taip ir Vakaruose, maždaug prieš trisdešimt metų baigtinėje miesto planavimo stadijoje greta klasikinių plėtotės planų atsirado naujos rūšies – su privačių statytojų ketinimais (iniciatyvomis) susieti – plėtotės planai. Juos kaip ir reikalingą infrastruktūrą rengia ir vykdo patys statytojai, prisiimdami visą naštą ir riziką, siekdami greičiau įgyvendinti savo sumanymą. Savivaldybės sprendžia dėl ketinimų teisėtumo ir su plėtotoju pasirašo infrastruktūrinių (bendro poreikio įrenginių) plėtojimo įsipareigojimų sutartį. Idomu, jog į Vokietijos statybos kodeksą ši teisės norma Vokietijos susivienijimo sutartimi buvo perkelta iš Rytų Vokietijos statybos tvarkos ir pradžioje galiojo kaip laikina, papildoma priemonė tik naujoms žemėms, o nuo 1993 metų – ir visoje dabartinėje šalyje (Wikipedia). Taip ši miestų statybos naujovė sklido iš Rytų į Vakarus, o ne atvirkščiai.
Privačiu tikslu rengiamas viešas plėtotės dokumentas kuria planavimo teisę vienam iš bendrojo (parengiamojo) plano ištrauktam pasiūlymui, paprastai vienam statybos projektui. Tam tikrą sykį privatininko norai gali būti miesto planavimo dėmesio centre. Tačiau jų daugėjant, neišvengiamai nukrypstama nuo bendrų miesto plėtotės tikslų. Privatus statytojas veikia visų pirma savo labui, o ne kaimynų ir gyventojų. „Savivaldybės čia kaskart per daug nekritiškos, nes dažnai negalvodamos perima plėtotojo planavimą, kad, tikėtina, sutaupytų kaštų ir pastangų“, – rašoma vienos Kelno advokatų kontoros tinklalapyje (Garben ir kiti, 2022). Miesto planuotojų požiūriu, tai pavojinga kryptis.
Tai, kas Vakaruose naudojama kaip išskirtinė, ypatinga miesto plėtotės valdymo priemonė, Lietuvoje tapo visuotine norma su grotesko elementais. Pavyzdį davė 1995 m. priimtas Teritorijų planavimo įstatymas, nurodęs detaliųjų planų (t. y. vietos įstatymų) rengėjais (organizatoriais) esant privačius žemės savininkus (greta savivaldybių). Vėliau ši nuostata buvo apvilkta „planavimo organizatoriaus teisių perdavimo sutartimi“, tačiau išliko kaip prievolė žemės savininkams, siekiantiems plėtoti sklypo naudojimą, kadangi posovietinė biurokratija nesiėmė detalaus planavimo paslaugos, o, kaip ir anksčiau, tik nustatinėjo sąlygas ir derino. Sekant ta pačia logika, ir Seimas galėtų imtis Lietuvos Respublikos įstatymų leidybos teisių perdavimo...
Statybų verslo lobistai ėmė spausti politikus ir Teritorijų planavimo įstatymo pakeitimu 2014 m. detaliojo planavimo pakopa buvo pašalinta iš formalaus kelio, leista įgyvendinti statybos projektus, remiantis bendruoju (parengiamuoju) planu, kuris vis dėlto palieka pakankamą veiksmų laisvę. Atrodė, bus patenkintos abi veikiančios pusės: valdininkija, išsauganti ūkio dalyvio vaidmenį, ir žemės savininkai, siekiantys be apribojimų plėtoti savo nuosavybę. Tačiau tikroji miesto raida pasirodė per daug sudėtinga. Pasklidusios statybos, persidengiantys ir persikertantys tinklai, pradėti ir neužbaigti formuoti plotai, viešojo poreikio įstaigų ir įrenginių trūkumas parodė, jog naudojamos statybų valdymo priemonės nėra pakankamos ar tinkamos visa tai sutelkti bei suderinti su gyventojais. Nutarta sugrįžti prie buvusios (ne)tvarkos. 2021 m. sausio 12 d. pakeitus Teritorijų planavimo įstatymą, tiems patiems (privatiems) planavimo subjektams vėl privaloma rengti detaliuosius planus, kai „numatomiems sprendiniams nepakanka esamos ir (ar) suprojektuotos inžinerinės ir (ar) socialinės savivaldybės infrastruktūros“ (17 str. 1 d. 1 p.). Praktiškai – visoje miesto statybos teritorijoje.
Štai, Vilniuje per vieną mėnesį užregistruota 112 detaliojo planavimo procesų – parengiamojo, rengimo ir baigiamojo etapų detaliųjų planų (2022-08-12–09-12 duomenys iš Teritorijų planavimo dokumentų registro). Iš jų 9 detaliųjų planų užsakovas – Vilniaus miesto savivaldybės administracija (rengėjas – „Vilniaus planas“), o visų kitų – sklypų savininkai ir valdytojai, veikiantys „inicijavimo sutarties pagrindu“ ir laisvai pasirenkantys projektavimo įmonę. Vyrauja smulkūs plotai (mediana – 0,5 ha), pabirę visoje galimoje statybos teritorijoje. Tad nei bendrasis savivaldybės teritorijos planas, apimantis dešimčiai ir daugiau metų plėtoti reikalingus plotus, nei liberalus reikalavimas rengti detaliuosius planus, kai to nesiima daryti pati savivaldybė, nesudaro juridinio pagrindo sutelkti išteklius, pavyzdžiui, perpus trumpesniam laikotarpiui tam tikrose miesto dalyse, vadinamosiose „prioritetinėse teritorijose“.
Plėtotojai, siūlydami tik pradinį sumanymą ir pasirašydami teritorijų planavimo proceso inicijavimo, rengimo ir finansavimo sutartį, dažniausiai negali įvertinti visų būsimų aplinkybių, vėliau sutartį taiso, keičia ar apskritai jos atsisako. Ir atvirkščiai, kitą sykį kreipiasi, teikdami paruoštą derinti statybos projektą, kuriam reikia sukurti teisę, tačiau, pasipriešinus gyventojams, jį tenka ir perdaryti. Bet stambūs plėtotojai nelaukia savivaldybės paslaugų, nes gaunamas pelnas viršija nenumatytas išlaidas.
Savivaldybė disponuoja infrastruktūros ir kitais miestui vystyti reikalingais duomenimis, turi daugiau ar mažiau galios spręsti žemės pertvarkos (sklypų konsolidavimo), bendro naudojimo plotų ir servitutų nustatymo, jungčių su miesto tinklais projektavimo, žemės verčių skaičiavimo ir kitus statybą veikiančius uždavinius. Šių uždavinių perdavimas piliečiui ar savarankiškai įmonei, išrašant sąlygas, ne tik pamina viešąją teisę, gamtos ribų prioritetą prieš nuosavybės ribas, bet ir brangiai kainuoja visuomenei, kuri galiausiai sumoka miesto statybos išlaidas (1 pav.).
Įteisinusi UAB „Vilniaus planas“ statusą, Vilniaus miesto savivaldybės taryba praėjusių metų rugpjūčio 24 d. posėdyje patvirtino bendrovės teikiamų paslaugų įkainius. Tiktai ne darbo vaisių, bet darbo valandų įkainius. Kiek darbo laiko vykdytojas sugaiš, tiek užsakovas sumokės? Kita privati planavimo įmonė su tokiais įkainiais pasiliktų be užsakymų. Tačiau UAB „Vilniaus planas“ – privilegijuota, visų su miesto teritorija susietų žinių perėmėja ir tikra nuo motinos – planus tvirtinančios institucijos – pabėgusi neklaužada duktė (vienintelis akcininkas – Savivaldybė). Iš tiesų, užsakovas ir vykdytojas nuolatinėje partnerystėje, arba tartum padorus „gyvulių ūkis“, vengdamas interesų konflikto, mažiau dirbs metropolijai, o daugiau – kitoms savivaldybėms.
Sovietinėje praktikoje miestus planavo valstybiniai projektavimo institutai. Atgavus nepriklausomybę, buvo lūkesčių teritorijos planavimo galią perimti savivaldybėms (pirmojoje, tik metus gyvavusioje Kauno miesto savivaldybės valdyboje šiuo tikslu buvo įkurtas Miesto vystymo skyrius). Bet klasikinis Vakarų modelis, kai dalis architektų ir planuotojų yra savivaldybės tarnautojai, o jų darbastaliai – braižymo lentos (kol nebuvo parankių kompiuterių), Lietuvos posovietinei valdininkijai pasirodė svetimas (Vilniuje net nebandytas). Ji iškart nėrė į institucinių funkcijų privatizavimą.
Mūsų kaimynai taip pat ieško naudingų miesto planavimo sąrangos būdų. Rygos miesto tarybos Miesto plėtros departamentas (lat. Rīgas domes Pilsētas attīstības departaments), Talino miesto planavimo tarnyba (est. Tallinna Linnaplaneerimise Amet), Varšuvos Architektūros ir erdvės planavimo biuras (lenk. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego) – tai su savivaldybėmis susieti miesto planavimo padaliniai, iš esmės kontroliuojami politinių atstovų. Unikalus produktas made in Vilnius – UAB „Vilniaus planas“ – dirbs atskirai nuo savivaldybės kaip sovietinis projektavimo institutas, tačiau galės uždarbiauti.
Žemės nuosavybės apkasuose
Nuosavybės sąvoka Lietuvoje galiojančioje teisėje vienodai apima žemę ir kilnojamą daiktą tuo požiūriu, kad savininkas iš principo laisvas savo nuosavybę parduoti, įkeisti ar nuomoti. Kainą iš pagrindų nulemia pasiūla ir paklausa. Kilnojamų prekių pasiūla išlygina padidėjusią paklausą, jų daugiau pagaminant (iki krizių). Bet žemės taip nepagausinsi, ypač ten, kur jos labiausiai pageidaujama. Čia neišvengiamai kils žemės kaina, kol neįsikiš valstybė ar savivaldybė. Patraukliose verslo ir gyvenamosiose vietose žemės savininkas gali stabdyti pardavimą ir iš anksto supirkti žemes, spekuliatyviai augindamas kainą. Urbanistikoje dažnai tai pasireiškia tokiu mastu, jog tampa neįmanoma prasmingai planuoti miestą, užtikrinti jo visuomeniškumą. Todėl laisvame pasaulyje, prasidėjus miestų plėtrai, kilo vis daugiau balsų, raginančių keisti žemės teisę. XX a. buvo priimti ypatingi miestų statybos skatinimo įstatymai. Pavyzdžiui, Jungtinėje Karalystėje žemės nuosavybės teisę pakeitė naudojimo teisė „naujų miestų“ plotuose. Radikaliu požiūriu žemė – visų turtas kaip oras ir vanduo.
Detalieji planai, ribojantys naudojimąsi žemės nuosavybe, sovietiniam planuotojui buvo nežinomi. Kadangi visa žemė buvo nusavinta, nuo detalaus plano buvo iškart einama prie techninio statybos projekto. Vakaruose, kur kone visi sklypai nuo seno privatūs, detaliojo plano patvirtinimu baigiasi tik statybos lūkesčių tarpsnis. Tada prasideda detaliojo plano vykdymas: plotų bendruomenės poreikiams išskyrimas, žemės nuosavybės plotų ir ribų pertvarkymas pagal detalųjį planą, gatvių ir inžinerinių tinklų prijungimas, prijungimo (infrastruktūros) mokesčio nustatymas. Galiausiai daromas techninis statybos projektas. Be šios priemonių sekos išsivysčiusiose visuomenėse nebūtų įmanoma tvarkinga miestų plėtotė.
Tarpukario Lietuva buvo teisinėje ir administracinėje Europos šeimoje (Vokietija, Šveicarija, Austrija). 1938 m. išleistas Miestų žemių tvarkymo įstatymas, kurio pasirodymas Lietuvių enciklopedijoje pažymėtas kaip „istorinė Lietuvos urbanizmo diena“ (Kriščiukaitis, 1968), iš esmės atitinka dabartinio Vokietijos statybos kodekso skyrių. Deja, atsivėrus Europos Sąjungos pinigų skrynioms, nepasinaudota planavimo teisės lobynu. Tradicijai nutrūkus, lietuviškoji teritorijų planavimo teisė kuriama iš naujo.
Vokietijoje taikomos šios žemę kaip prekę ribojančios priemonės: nusavinimas (išimtinais atvejais), teisės į sklypą ir statinį atskyrimas, vertės prieaugio miesto planavimo priemonėmis be savininko indėlio nusavinimas, bendruomeninė mokestinė žemės politika, mokestinės priemonės prieš statybai numatytos žemės užlaikymą (2 pav.) (Korda, 2005).
Per 15 metų po Antrojo pasaulinio karo Vakarų Vokietija iš griuvėsių ir pelenų prikėlė ir atnaujino visus miestus, pastatydama tris milijonus socialinių būstų. Kai kurių plėtotė tapo vadovėliniais urbanistikos pavyzdžiais (pavyzdžiui, Hanoverio tangenčių – transporto magistralių sistema). Šį išskirtinį miestų statybos reiškinį nulėmė ne tik ekonominė Maršalo (George C. Marshall) „Europos atkūrimo programa“, bet ir savivaldybių politinė valia, atsispindinti miesto planavimo teisėkūroje (miesto sanavimo, plėtotės skatinimo, socialinio miesto, socialinio plano ir ūkinės naudos subalansavimo bei kitos ypatingos priemonės). Kaip ir daug kitų miestų kultūros pavyzdžių įtikinamai parodo, jog privati žemės nuosavybė negali būti nenugalima kliūtimi planingai plėtoti miestus darnoje su bendruomene ir gamta.
Vilnius per 30 audringos plėtotės metų neiškėlė naujų esminių urbanistinių idėjų, išlaikydamas ir apaugindamas prieš 50 metų suplanuotus griaučius („urbanistinė kalva“ dešiniajame Neries krante, Pilaitė, Lentvaris, vakarinis ir pietinis apvažiavimai). Labiausiai prasiplėtė į kalvotąsias aukštumas šiaurės kryptimi, kai plėtotei tinkamiausios smėlingosios lygumos, pagrindinės vandenvietės, vandenvala ir energijos jėgainės telkiasi pietuose. Statytojų ekonominė galia, naujos medžiagos ir technologijos padidino bendruomeninius, ekologinius ir miesto vaizdo prieštaravimus. Savivaldybės rūmuose Europos aikštėje kyla mintis persikelti į Stoties rajoną, siekiant paskatinti jo pertvarką. Tačiau į Stoties aikštės ir terminalo („Vilnius Connect“) detalųjį planą (rengėjas „Vilniaus planas“), kaip ir į įvykusio tarptautinio architektūros konkurso sąlygas, nebuvo įtraukta Vilniaus autobusų stoties teritorija, nes nesutiko jos savininkas.
Prisitaikydama prie žemėtvarkinio sklypų suskirstymo, savivaldybė vietoje profesionalių detaliųjų planų užsako supaprastintus gatvių planus privačių sklypų paribiais. Sklypų ribos greta gatvių raudonųjų linijų tampa vienodai reikšmingos. Plėtotojai, įsigiję sklypus, negali paprastai jų apjungti (užstatyti, peržengdami ribas). Be to, išankstiniai „atskirųjų želdynų“ ploteliai, nustatyti tuščiuose sklypuose, apsunkina baigtinį integralų planavimą. Bendros projektavimo sąnaudos padidėja, o planuotojo profesija menksta. Savivaldybės atstovai kartais piktinasi žemės savininkui palankiais įstatymais, tačiau savivaldybės tarybai neuždrausta spręsti, kuriant teisės precedentą ir taip tobulinant planavimo įrankį.
Savivaldybei nusprendus plėtoti miesto dalį, pirma turėtų būti daromas urbanistinis jos plėtotės projektas (koncepcinis projektas, projektiniai pasiūlymai), visiškai nepriklausomas nuo sklypų ribų, ir tik po to, visuotinai apsvarsčius, – teisinis detalusis planas, į kurį perkeliami privalomieji užstatymo struktūros bruožai ir kurį patvirtinus, išsprendžiami žemės nuosavybės ir plėtotės mokesčių klausimai. Jeigu Vilniaus miesto savivaldybė veiktų pagal tokį modelį, tai, patvirtinusi bendrąjį planą, neturėtų atokvėpio, bet nepertraukiamai ir tiesiogiai vykdytų miesto planavimo pareigą, rengdama ir įgyvendindama detaliuosius planus.
Nuorodos:
Garben, Schlüter, Schützler & Reiss (2022). Vorhabenbezogener Bebauungsplan.
Kriščiukaitis, K. (1991). Lietuvos urbanizmas. Iš Lietuvių enciklopedija: 15 t. – 2-asis leid. Vilnius: Lietuvos enciklopedijų redakcija, p. 743.
Korda, M. (Hrsg.) (2005). Städtebau: Technische Grundlagen. 5., neubearbeitete Auflage. B. G. Teubner: Stuttgart, Leipzig, Wiesbaden.
Vorhabenbezogener Bebauungsplan – Wikipedia.