K. Maniokas. Viltis, o ne protas veda Lietuvos valstybę

Nauja Vyriausybė atėjo su pažadu į valstybės valdymą grąžinti profesionalumą. Dauguma ministrų atėjo ne iš politikos, o iš profesionalios veiklos.

Pagrindinis profesionalumo bruožas – specializacija ir sprendimai, paremti sukauptomis žiniomis ir patikrintais faktais.

Bet ar profesionalų vyriausybė savo pačių sprendimus grindžia žiniomis ir faktais? Vienas paprastas testas, pagrįstas tuo, ar vertinamas numatomas priimamų sprendimų poveikis. Ir naujausias pavyzdys – numatomos alkoholio kontrolės priemonės.

Poveikio vertinimas Lietuvoje yra ilga ir, deja, liūdna istorija, kuri gerai parodo viešojo valdymo būklę.

Valstybė disponuoja ribotais ištekliais, kuriuos pasitelkia viešosioms problemoms spręsti. Be viešųjų išlaidų prekėms ir paslaugoms pirkti, valstybė taip pat daro įtaką verslui ir gyventojams, priimdama įvairias jų veiklą reglamentuojančias taisykles ar nustatydama mokesčius. Planuojant viešąją iniciatyvą visuomet aktualu analizuoti, ar valstybės intervencija reikalinga, kurioms problemoms spręsti pirmiausia reikėtų panaudoti turimus ribotus išteklius, kokius intervencijos įgyvendinimo būdus pasirinkti, koks numatomas viešosios iniciatyvos (reguliavimo, mokesčių, paramos ar viešųjų išlaidų) poveikis visuomenei, atskiroms jos grupėms.

Dar 2003 m. Lietuvoje nustatytas reikalavimas vertinti priimamų viešosios politikos sprendimų poveikį¹. Tačiau absoliuti dauguma tokių vertinimų baigiasi teiginiu – neigiamų pasekmių nenumatoma.

Tokią padėtį bandė keisti Vyriausybės kanceliarijos inicijuotas VORT (Valdymo, orientuoto į rezultatus, tobulinimas) projektas. Šio projekto įgyvendinimo metu buvo siekiama sukurti priemones, kurios Vyriausybės ir jai pavaldžių institucijų veiklą geriau nukreiptų į rezultatus. Trečiasis šio projekto etapas buvo skirtas sprendimų poveikio vertinimo sistemos tobulinimui.

2010 m. ESTEP ekspertai, išanalizavę Lietuvoje ir užsienio šalyse taikomas sprendimų poveikio vertinimo priemones, pateikė pagrindines išvadas dėl instrumento taikymo Lietuvoje trūkumų ir siūlymus poveikio vertinimo sistemos peržiūrai. Tuomet tikėjome, kad pagrindinė problema – proporcingumas. Jei poveikį vertini visiems sprendimams – tai nieko gerai neįvertinsi. Rezultatas – pakeistas Vyriausybės nutarimas dėl sprendimų projektų poveikio vertinimo ir jame įtvirtinta nuostata, kad atvejais, kai iš esmės yra keičiamas atitinkamos srities teisinis reguliavimas, svarstomas įstatymo projektas turi būti įtrauktas prie prioritetinių teisėkūros iniciatyvų ir jam atliekama sąnaudų ir naudos arba sąnaudų efektyvumo analizė.

Valstybės tarnautojams trūksta motyvacijos ir gebėjimų tokius vertinimus atlikti.

Klaudijus Maniokas

Projekto metu Vyriausybės kanceliarijai buvo parengtos „Socialinių sąnaudų-naudos analizės metodines gairės“, kuriomis turėtų būti vadovaujamasi atliekant minėtas sąnaudų ir naudos analizes. Gairėse detaliai aprašoma, kaip turėtų būti taikomas sąnaudų-naudos analizės metodas sprendimų projektų poveikiui vertinti. Taip pat remiantis šiomis gairėmis ESTEP atliko septynis pilotinius sprendimų išankstinius (ex-ante) ir baigiamuosius (ex-post) vertinimus.

2012 m. Vyriausybė prie prioritetinių teisėkūros iniciatyvų priskyrė 19, 2013 – 14 įstatymų pakeitimo projektų, 2014 m. – net 26, tačiau 2015 m. – tik 9, o 2016 m. – tik 7. Toks sąrašas šiais metais iš viso nepaskelbtas. Akivaizdu, kad pastaraisiais metais Vyriausybės noras vertinti savo sprendimų poveikį tik blėsta. Dar daugiau – iš tiesų didžioji dalis numatytų poveikio vertinimų niekada nebuvo atlikti. Ta maža dalis atliktų vertinimų buvo labai prastos kokybės.

Pagrindinė tokios padėties priežastis paprasta – jų nereikia. Politikams poveikio vertinimai dažnai tik trukdo. Jie kliudo priimti tokius įstatymus, kurie reikalingi siauroms interesų grupėms ir ritualinei politikai. Pastaroji remiasi šūkiais ir magiškais užkeikimais.

Lietuvos žiniasklaida irgi per mažai klausia, o kas gi pasikeis priėmus vieną ar kitą sprendimą. Didžiulėms iniciatyvoms pateisinti užtenka maždaug tokio pateisinimo: „jei padėsim nors vienam vaikui – jau bus didžiulė sėkmė“. Viltis, o ne protas vis dar pagrindinė net geriausių iniciatyvų varomoji jėga.

Kita problema – valstybės tarnautojams trūksta motyvacijos ir gebėjimų tokius vertinimus atlikti. Nenumatomi ištekliai tokiems vertinimams užsakyti.

Puikus paskutinis pavyzdys – svarstomi alkoholio kontrolės įstatymo pakeitimai, kuriems balandžio mėnesį pritarė Vyriausybė. Šie įstatymo pakeitimai nebejotinai turėjo būti įrašyti į prioritetinių teisėkūros iniciatyvų sąrašą, nes jie iš esmės keičia šios srities reguliavimą ir sukelia didelius kaštus verslui. Vyriausybė nenori vertinti jos pačios rekomenduojamų alkoholio kontrolės priemonių (visiško reklamos ribojimo, trumpesnio pardavimo laiko, minimalaus pirkėjo amžiaus didinimo) poveikio alkoholio vartojimui ir apskaičiuoti su jų įvedimu susijusius kaštus valstybei, gyventojams ir verslui.

Pagal Lietuvos prekybos įmonių asociacijos užsakymą ESTEP įvertino svarstomų alkoholio kontrolės priemonių poveikį alkoholio vartojimui. Analizė atskleidė, kad visiškas reklamos ribojimas ir prekybos laiko trumpinimas legalaus alkoholio vartojimą sumažintų 12 proc., tačiau bendras alkoholio vartojimas sumažėtų tik 7 proc., nes stipriai didėtų neapskaityto (legaliai iš kaimyninių ES šalių-narių įsivežamo ir nelegalaus) alkoholio vartojimas.

Visapusiškos sąnaudų ir naudos analizės atlikimas leistų apskaičiuoti Vyriausybės rekomenduojamų priemonių sąnaudų ir tų priemonių sukuriamos naudos santykį bei palyginti su alternatyvomis. Tai suteiktų patikimų įrodymų sprendimus priimančioms institucijoms apie tai, koks yra tinkamiausias alkoholio kontrolės priemonių paketas Lietuvai, siekiant reikšmingai sumažinti alkoholio sukeliamą žalą. Šiuo metu net nėra diskutuojama, kad dalis jau dabar įgyvendinamų priemonių neveiksmingos. Reikalingos specialios priemonėms didžiausioms rizikos grupėms – daugiausia alkoholio vartojantiems ir jaunimui. Reikia vertinti ne tiek suvartojimą, bet pirmiausia žalą. O ją sukelia ne tik kiekis, bet ir įpročiai. Dabar diskutuojama apie tai, kad Vyriausybė pritaria siūlymams riboti alkoholio prekybą iki 10 ryto ir nuo 20 vakaro. Rinkos dalyviai sako, kad jeigu norima riboti žalą, verta trumpinti prekybos laiką ryte, o ne vakare. Tai yra klausimai apie tikslingiausias ir mažiausiai ribojančias priemones.

Sąnaudų ir naudos analizės pagrindu paremta sisteminė alkoholio kontrolės politikos pertvarka galėtų sukurti efektyvesnę alkoholio kontrolės politiką Lietuvoje.

Yra ir daugiau viešosios politikos reformų, kurios taip pat turėtų būti vykdomos tik po visapusiškos sąnaudų ir naudos analizės įgyvendinimo, kuri leistų priimti tinkamiausius sprendimus atitinkamose politikos srityse. Norisi tikėti, kad Vyriausybė, prieš iš esmės keisdama atitinkamos politikos srities teisinį reguliavimą, laikysis savo pačių taisyklių. Vilties reikia, bet daug geriau, jei ji netemdo proto.

^{1) Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. vasario 26 d. nutarimas Nr. 276 „Dėl sprendimų projektų poveikio vertinimo metodikos patvirtinimo ir įgyvendinimo“}