R. Vilpišauskas. Ar narystė ES ir NATO riboja Lietuvos suverenitetą?

Nors stojant į ES ir NATO atrodė, kad suverenumo klausimai buvo išsamiai apsvarstyti, pokyčiai pasaulyje ir Lietuvoje vis grąžina šią temą į populiariąją ir akademinę diskusiją. Be to, apskritai naudinga pasitikrinti, ką galvojame apie dalykus, kurie dalies akademikų tarpe laikomi konvencine išmintimi, bet kitų, ypač politinių diskusijų dalyvių, jau kurį laiką yra kvestionuojami ir tapę referendumų („susigrąžinkime Jungtinės Karalystės sienų kontrolę“) ar rinkiminių kampanijų („paverskime Ameriką vėl didžia“) dalimi.

Prieš imantis atsakymo į pavadinime suformuluotą klausimą, reikėtų aiškiai apsibrėžti „suvereniteto“ sąvoką. Tarptautinių santykių literatūroje gausų skirtingų jos interpretacijų. Šio termino vartoseną yra gerai susisteminęs Stephen Krasner (Sovereignty. Organized Hypocricy, 1999), kuris išskiria keturias suvereniteto sampratas: (1) tarptautinės teisės suverenitetas (angl. international legal sovereignty), (2) Vestfališkasis suverenitetas (angl. Westphalian sovereignty), (3) šalies vidaus suverenitetas (angl. domestic sovereignty) ir (4) tarpusavio priklausomybės tarp valstybių suverenitetas (angl. interdependence sovereignty).

Tarptautinės teisės suvereniteto sąvoka turbūt daugeliui yra žinoma. Ji suprantama kaip valstybių tarpusavio pripažinimas, siejamas su konkrečios teritorijos kontrole ir formalia teisine nepriklausomybe. Šiuo požiūriu visos valstybės, kurios yra pripažįstamos kitų, yra suverenios, o tai įtvirtinama oficialiais tarpusavio diplomatiniais santykiais, naryste JTO ar kituose tarptautiniuose susitarimuose.

Vestfališkojo suvereniteto sampratos pagrindą sudaro politinė teritorinė organizacija, kuri apsaugota nuo išorės veikėjų poveikio šalies galios struktūroms. Kitaip sakant, čia pagrindinis akcentas – visiška nepriklausomybė nuo išorės įtakos.

Šalies vidaus suvereniteto samprata grindžiama formalių galios institucijų veikla ir gebėjimu efektyviai kontroliuoti savo politinės sistemos funkcionavimą ir joje galiojančių normų taikymą. Šiuo atžvilgiu pagrindinis dėmesys skiriamas institucinei politinės galios struktūrai – kaip apibrėžiamas suverenas, ar jo galios sutelktos vienoje institucijoje, ar išsklaidytos, ar egzistuoja keli valdymo lygmenys ir panašiai.

Pavyzdžiui, remiantis Lietuvos Konstitucija, suverenitetas priklauso Tautai (2 str.), aukščiausią suverenią galią Tauta vykdo tiesiogiai ar per demokratiškai išrinktus savo atstovus (4 str.), o valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas (5 str.). Ši šalies vidaus suvereniteto samprata susijusi su valstybės kaip vienintelio teisėtą prievartos monopolį turinčio darinio apibrėžimu.

Galiausiai, tarpusavio priklausomybės tarp valstybių suvereniteto samprata nurodo į šalies institucijų gebėjimą reguliuoti informacijos, prekių, paslaugų, kapitalo, žmonių judėjimą tarp valstybės ir išorės pasaulio. Šiuo atveju tarpusavio ryšiai tarp valstybių, įskaitant ir gausius sienas peržengiančius santykius tarp individų, nevyriausybinių organizacijų ar įmonių, priimami kaip įsitvirtinusi praktika, o suverenumas siejamas su šių ryšių valdymu tarpvalstybinėmis, transnacionalinėmis ir kitokiomis sutartimis.

Pabrėžtina, kad valstybė gali būti traktuojama kaip suvereni viena prasme, pavyzdžiui, būti pripažįstama kitų valstybių, bet riboto suverenumo kita prasme. Vestfališkąjį suverenumą gali riboti dalyvavimas tarptautinėse organizacijose. Tarpusavio priklausomybės suverenumą gali riboti valstybės sienas kertantys migracijos ar prekybos srautai, o jei šie srautai yra nelegalūs, tai rodo ir ribotą šalies vidaus suverenumą. Kita vertus, nors pokario laikotarpiu tarptautiniai prekių, kapitalo, žmonių ar informacijos srautai tarp valstybių nuolat augo, jie automatiškai nereiškia sumažėjusio valstybės gebėjimo kontroliuoti savo teritoriją bei panaudoti tarpusavio priklausomybės tinklus šalies visuomenės interesų (saugumo bei gerovės) tenkinimui.

Apskritai, pasaulyje nėra valstybių, kurios būtų visiškai suverenios visomis keturiomis prasmėmis. Kita vertus, okupuotų valstybių pavyzdžiai, įskaitant Lietuvą Sovietų Sąjungoje, rodo būklę, kai prarandamas suverenitetas visomis prasmėmis. Sovietų Lietuva nebuvo suvereni nei tarptautinės teisės požiūriu, nei Vesfališkojo suvereniteto prasme, jos vidaus politinių institucijų veikla buvo imitacinė, nes gėrybių perskirstymas ir prievartos monopolis priklausė Sovietų Sąjungos institucijoms, o ryšiai su išore buvo kontroliuojami iš Maskvos. Į Lietuvos pasitraukimą iš šios sąjungos pastarosios institucijos reagavo ekonominėmis sankcijomis ir tiesiogine prievarta.

Tad vertinant suvereniteto apribojimus, prasminga atskirti savanoriškus susitarimus ir prievartines priemones. Prievartinėmis priemonėmis suverenitetas ribojimas tada, kai išorės veikėjas sankcijomis ar tiesiogine agresija prieš kitos šalies institucijas ar individus mėgina pakeisti vykdomą politiką ar institucinę tvarką. Prievarta reiškia praradimus. Savanoriškais susitarimais siekiama arba gauti naudą valdant tarpusavio priklausomybę, pavyzdžiui, sutariant dėl prekybos, judėjimo, komunikacijų ir kitų tarptautinių ryšių reguliavimo, dėl gamtos išteklių naudojimo, arba sumažinti potencialią žalą, kuri gali kilti dėl valstybių sienas peržengiančio neigiamo poveikio – pavyzdžiui, aplinkos taršos ar neigiamos įtakos žmonių sveikatai dėl kitoje šalyje įvykusio incidento.

Kaip teigia vienas labiausiai cituojamų tarptautinių santykių analitikų Robert Keohane (After Hegemony. Cooperation and Discord in the World Political Economy, 1984), tarpusavio priklausomybės ryšiais tarp valstybių gali sklisti tiek teigiami dalykai – ekonomikos augimas, gerovė, tiek ir neigiami – infliacija, nedarbas, terorizmas ar propaganda. Verta prisiminti ir jo pasiūlytą tarptautinio bendradarbiavimo apibrėžimą kaip „skirtingų šalių vyriausybių politikos derinimą, kurio tikslas – valdant tarpusavio priklausomybės ryšius pasiekti, kad kitų šalių vykdoma politika prisidėtų prie mūsų šalies tikslų įgyvendinimo“ (ten pat, p. 51-52).

Tarptautiniai susitarimai bei organizacijos sumažina teisėtų bei padidina neteisėtų tarptautinių sandorių kainą. Toks funkcinis valstybių bendradarbiavimo aiškinimas padarė didelę įtaką ir diskusijoms apie Europos integraciją. Net ir nesutardami dėl santykio tarp valstybės ir viršnacionalinio darinio, t. y. ES, dominuojantys Europos integracijos aiškinimai tvirtai sutaria dėl pamatinio teiginio – Europos integracija yra savanorišku bendradarbiavimu tarp valstybių pagrįstas atsakas į poreikį valdyti tarpusavio priklausomybės ryšius.

Kai kalbame apie suvereniteto tipus ir galimus jo apribojimus, būtina prisiminti, jog tarptautiniuose santykiuose, skirtingai nuo suverenių valstybių vidaus santvarkos, nėra taisykles prižiūrinčios aukščiausios galios, turinčios teisėtą prievartos monopolį. Nors pastaruosius septyniasdešimt metų tarptautinių taisyklių kūrimu ir priežiūra rūpinosi hegemono vaidmenį atlikusios JAV, kurias dėl to kai kas vadino ir pasaulio policininku, jų pačių veiksmus ribojo tarptautinių santykių principai, o pastaruoju metu ir sumenkęs noras naudoti turimus išteklius tų principų ir vertybių apsaugai užsienyje.

Daugelis analitikų apibūdina tarptautinę sistemą kaip anarchinę, kurios įprasta būsena yra varžymasis dėl galios, kariniai konfliktai arba ruošimasis jiems. Anarchijos sąlygomis didesnę galią, kaip ji bebūtų vertinama – turimais ištekliais (ekonomikos dydžiu ar karinėmis pajėgomis) ar tarpusavio priklausomybės pobūdžiu, – turinčios šalys gali lengviau apriboti kitų suverenitetą. Būtent todėl tarptautinės taisyklės, apibrėžiančios suvereniteto apsaugą ir pagarbą tokiems jo atributams kaip teritorinis vientisumas, laikomos svarbiomis, mėginant įtvirtinti taikius suverenių valstybių santykius ir kylančių nesutarimų sprendimo būdus. Kaip yra pastebėjęs Robert Jackson (cituojamas jau minėtoje Stephen Krasner knygoje, p. 21), „kadangi valstybių galios labai skiriasi, bendros taisyklės daug labiau apriboja galingas valstybes ir išlaisvina silpnas“.

Karinių konfliktų bei suverenios valstybės teritorijos aneksijos pavyzdžiai, įskaitant ir įvykdytus Rytų kaimynystėje, rodo, kad tarptautinės teisės suvereniteto normos neatgraso nuo jų pažeidimų. Tokiais atvejais išorės prievartos priemonėmis apribojama valstybės dalies teritorijos kontrolė ir valdymo funkcijų vykdymas joje. Siekiant apsisaugoti nuo tokių prievartinių suvereniteto ribojimo atvejų, valstybės sudaro gynybinius aljansus, kurie per savanoriškus įsipareigojimus, pavyzdžiui, solidariai ginti bet kurią aljanso narę ir skirti tam tikrą dalį šalies biudžeto lėšų gynybai, siekia išsaugoti tarptautinį teisinį šalies suverenumą.

Kalbant konkrečiai apie narystę NATO – ji neabejotinai veikia Lietuvos vidaus politiką, nes reikia reaguoti į aljanso partnerių lūkesčius dėl šalies indėlio į gynybą ar bendras operacijas, taip pat reikia spręsti pratybose dalyvaujančių ar šalyje dislokuojamų kitų aljanso narių karinių pajėgų jurisdikcijos klausimus. Tačiau daugiau argumentų yra teigti, kad tokia įtaka labiau stiprina šalies suverenitetą, nei jį riboja. Jų galima rasti funkciniuose aiškinimuose, pabrėžiančiuose bendro veikimo, masto ekonomijos ar narystės klubuose naudą, taip pat vertinant ir alternatyvius suvereniteto apsaugos būdus, pavyzdžiui, kiek Lietuvai reikėtų skirti lėšų krašto apsaugai, jei ji nebūtų NATO narė. Arba galima tiesiog prisiminti liaudies išmintį apie tai, kad perlaužti pluoštą vytelių yra sunkiau, nei paėmus vieną atskirai.

Tad valstybės suvereniteto apsaugos požiūriu narystė tokiuose gynybiniuose aljansuose kaip NATO yra santykinai lengvai pagrindžiama. Sudėtingesnis, ir dėl to įdomesnis, yra valstybės suverenumo ir narystės ES klausimas.

Viena vertus, reikia konstatuoti, kad valstybių narių galios ES kompetencijai priskirtose srityse yra apribotos. Valstybių santykiai ES yra labiau institucionalizuoti, o ES institucijos turi daugiau galių, nei įprasta kitose tarptautinėse organizacijose. ES teisė jai priskirtų kompetencijų ribose turi viršenybę nacionalinės teisės atžvilgiu, tokie teisės aktai Taryboje gali būti priimami (kvalifikuotos) daugumos balsais.

Be to, siekdami pasinaudoti ES sutartyje įtvirtintomis teisėmis, bylinėtis su šalių vyriausybėmis gali ir individai, o ne tik valstybių vyriausybės. Euro zonos valstybėms tiesioginę įtaką daro Europos Centrinio Banko (ECB) formuojama bei vykdoma pinigų politika. Kaip teigiama Lietuvos Respublikos Konstituciniam Akte dėl jos narystės ES, „Lietuvos Respublika būdama Europos Sąjungos valstybe nare, dalijasi ar patiki Europos Sąjungai valstybės institucijų kompetenciją sutartyse, kuriomis yra grindžiama Europos Sąjunga, numatytose srityse ir tiek, kad kartu su kitomis Europos Sąjungos valstybėmis narėmis bendrai vykdytų narystės įsipareigojimus šiose srityse, taip pat naudotųsi narystės teisėmis“. Tad galima konstatuoti, kad kiekviena valstybė narė patiria išorės poveikį ir suvereniteto apribojimus, nors kartu ir įgyja galimybę daryti įtaką kitoms ES narėms.

Kita vertus, be suverenių valstybių narių ES neegzistuotų. Valstybės narės yra ES sutarties signatarės ir be visų jų pritarimo sutartis negali būti keičiama. Valstybės narės taip pat dalyvauja sprendžiant visus kasdienius ES darbotvarkės klausimus ir svarstant EK parengtas naujas teisės normas. Be to, tik suverenios valstybės, galinčios efektyviai kontroliuoti savo teritoriją bei įgyvendinti joje viešosios politikos sprendimus yra priimamos į ES. Tai žinome ir iš Vidurio bei Rytų Europos šalių stojimo į ES patirties.

Jei ES valstybės narės nebūtų suverenios ne tik tarptautinės teisės, bet ir vidaus politikos požiūriu, ES negalėtų funkcionuoti. Jos teisės įgyvendinimas yra visiškai priklausomas nuo valstybių narių institucijų, be to, ES neturi dviejų šiuolaikinėms suverenioms valstybėms būdingų bruožų, susijusių su prievartos monopoliu – galios apmokestinti savo piliečius bei šaukti į karinę tarnybą.

Taip pat pastebėtina, kad absoliuti dauguma ES priimamų sprendimų bei teisės normų yra susijusi su jos valstybių narių tarpusavio priklausomybės ryšių arba jų ryšių su išorės pasauliu valdymu. ES darbotvarkėje dominuoja techniniai ir dėl to visuomenei neįdomūs klausimai apie produktų standartus, paslaugų teikimą, kapitalo judėjimo reglamentavimą ir kitus dalykus, kuriais nuolat siekiama ES sutartyje įtvirtinto, tačiau iki šiol nepasiekto tikslo – sukurti sąlygas bendrosios rinkos veikimui (laisvam prekių, paslaugų, žmonių ir kapitalo judėjimui). Šis tikslas grindžiamas ekonomine nauda, tenkančia visoms dalyvaujančioms šalims, o jo siekiama nustatant bendras taisykles, kurias parengti ir prižiūrėti, kaip jų laikomasi, valstybės narės patiki nepriklausomoms nuo politinės įtakos institucijoms – Europos Komisijai bei Europos Teisingumo Teismui (ETT).

Nemažai autorių būtent per patikėtojo ir patikėtinio santykį vertina valstybių narių ir ES institucijų tarpusavio ryšius. Tokių galių patikėjimas ES institucijoms grindžiamas ir funkciniu poreikiu, t. y. Europos Komisijos, ETT ar ECB turimos ekspertizės panaudojimu ir poreikiu išvengti konfliktų tarp valstybių, galinčių kilti dėl piktnaudžiavimo narystės teikiama nauda ar naudojantis tarpusavio priklausomybės asimetrijomis ir iš to kylančiomis skirtingomis galiomis. Tokiu būdu tokios šalys kaip Vokietija ar Prancūzija sutinka „susipančioti rankas“ taip pat kaip ir mažesnės bei menkesnes derybines galias turinčios valstybės.

Tiesa, ne visos ES institucijos atitinka šį modelį ir pagrindinė išimtis yra Europos Parlamentas, ypač nuo tada, kai valstybių narių piliečiai jo narius pradėjo rinkti tiesioginiuose rinkimuose. Šios institucijos egzistavimas grindžiamas ne funkciniais tarpusavio priklausomybės valdymo poreikiais, bet demokratinės kontrolės ir legitimumo argumentais. Tačiau būtent Europos Parlamentas yra gera iliustracija sunkumų, su kuriais susiduria nacionalinės demokratijos, kai viršnacionalinių institucijų kūrimu ir jų galių stiprinimu siekiama transformuoti žmonių lojalumą ir mėginama kurti prielaidas naujo suvereno suformavimui.

Apibendrinant, Lietuvos narystė ES tapo įmanoma tik šaliai atgavus suverenitetą. Narystė ES suderinama su suverenitetu tarptautinės teisės požiūriu ir stiprina šalies suverenitetą, traktuojamą kaip gebėjimą valdyti tarpusavio priklausomybes. Tačiau narystė ES apribojo suverenitetą, jei jį traktuojame kaip nepriklausomybę nuo išorės įtakos (Vestfališka samprata). Narystės ES bei NATO atvejai, taip pat ir šalies dalyvavimas globalioje ekonomikoje rodo, kad suverenių valstybių tarpusavio priklausomybė neišvengiamai sukuria dilemą, kai reikia rinktis tarp autonomijos ir naudos, kurią kiekviena šalis gauna iš tarpusavio priklausomybės – tiek ekonominių ryšių, tiek įsipareigojimų tarp aljansų narių ginti vieni kitus.

Minėti pastebėjimai galioja tik priimant keletą svarbių prielaidų. Pirma, ar sutinkam su tuo, jog tarptautiniuose savanoriškuose mainuose visos dalyvaujančios šalys gauna naudą, net jei ji ir pasiskirsto skirtingai – vienų (produktyvesnių, inovatyvesnių) laimėjimai yra didesni nei kitų? Ši prielaida jau ne vieną šimtmetį sudaro galvojimo apie tarptautinę prekybą pagrindą. Tokia prielaida yra grindžiamas kliūčių tarptautinei prekybai šalinimas, kurio siekia Pasaulio prekybos organizacija ir įvairios regioninės iniciatyvos – Šiaurės Amerikos laisvos prekybos susitarimas, ES ar ES sutartys dėl laisvos prekybos su tokiomis šalimis kaip Ukraina, Kanada ar Pietų Korėja.

Šią prielaidą kvestionuoja tiek naujasis JAV prezidentas, tiek ir už Jungtinės Karalystės pasitraukimą iš ES agitavę politikai. Tiesa, pastarieji ne mažiau aktyviai agituoja už naujų laisvos prekybos susitarimų tarp JK ir likusio pasaulio sudarymą, t. y. ne mažesnį, o didesnį šalies atsivėrimą globalios ekonomikos įtakai. Tokie prieštaravimai kaip šis bei alternatyvių gerovės augimo receptų trūkumas rodo, kad kol kas ši prielaida išlieka pagrindiniu konceptualiu pagrindu, kuriuo remiantis reikėtų vertinti dilemą tarp didesnės tarpusavio priklausomybės ir suverenių valstybių autonomijos.

Kita svarbi prielaida – aukšta institucijų kokybė ir efektyvus tarpusavio ryšių valdymo priemonių naudojimas. Ar galime laikyti savaime suprantamais dalykais tai, kad tinkamai formuluojamas valstybės nacionalinis interesas, jis efektyviai atstovaujamas, o priimti tarptautiniai susitarimai efektyviai įgyvendinami? Dažnai tarpusavio priklausomybės valdymui skirtų susitarimų poveikis priklauso nuo tarpusavio pasitikėjimo, o šis savo ruožtu nuo to, kiek efektyviai visos susitarime dalyvaujančios šalys jo laikosi.

Pavyzdžiui, nemažai Europos šalių, tarp jų ir Lietuva, yra pasirašiusios susitarimą dėl Šengeno erdvės, kurios ribose kirsdami valstybių sienas laisvai juda žmonės. Kartu su teigiamom judėjimo laisvės pasekmėm – sutaupytu laiku ir kitais ištekliais, iškyla ir potencialios rizikos, pavyzdžiui, nusikaltėlių judėjimas ar nelegalus migrantų pervežimas. Tokių rizikų išsipildymo tikimybė priklauso nuo silpniausiai savo išorinę sieną saugančių valstybių tarnybų efektyvumo.

Apskritai, tais atvejais, kai tarptautiniai susitarimai priklauso nuo suverenui atstovaujančių sprendimų priėmėjų, t. y. politikų priimamų sprendimų atitikimo viešajam interesui bei tų sprendimų ir susitarimų įgyvendinimo kokybės, ši prielaida gali būti laikoma pagrįsta tiek, kiek pagrįstas manymas, kad valdžioje esantiems žmonėms, kaip teigia Vito Tanzi (Government versus Markets, 2011, p. 4), „būdinga Saliamono išmintis, Google sukauptos žinios ir šventųjų dora“. Kad tokia prielaida smarkiai atitolusi nuo realybės iliustruoja vėluojantys vieši infrastruktūros projektai, neįgyvendinti vyriausybių pažadai, korupcijos ir piktnaudžiavimo valdžia atvejai.

Panašių pavyzdžių galima rasti ir ES institucijų veikloje. Tai – dėl išteklių švaistymo ir socialinio neteisingumo seniai kritikuojama Bendroji žemės ūkio politika, Europos Parlamento narių kelionės tarp dviejų posėdžių vietų Briuselyje ir Strasbūre, už kurias moka mokesčių mokėtojai, perteklinis ekonominės veiklos reguliavimas ir administracinė našta, kurią pripažįsta ir Europos Komisija. Tačiau jei imtume gilintis į šių reiškinių priežastis, vėl sugrįžtume prie valstybių narių politikų ir jų sprendimų, taigi, prie atstovaujamosios demokratijos šiuolaikinėse valstybėse būklės ir suvereno santykio su nacionalinės politinės sistemos atstovais bei patikėtiniais.