V. Nakrošis. Angelai, demonai ir Lietuvos valstybės tarnybos reforma

2014 m. gegužės mėnesį Valstybės tarnybos departamentas prie LR Vyriausybės paskelbė naujos redakcijos Valstybės tarnybos įstatymą, kuris iš karto sukėlė klausimų ir nepritarimų bangą.

Lietuvoje suprantamas pokyčių valstybės tarnyboje poreikis, turime įvairių valstybės tarnybos reformos modelių, nuolat vyksta diskusijos šiais klausimais. Bet šis komentaras ne apie tai, koks Valstybės tarnybos įstatymas būtų geriausias.

Svarbiausias klausimas yra kodėl nuo 2002 m., kada paskutinį kartą buvo patvirtinta nauja Valstybės tarnybos įstatymo redakcija, niekaip nepavyksta priimti sisteminės valstybės tarnybos kaitos sprendimų? Kodėl politinio proceso metu taip sudėtinga pasiekti sutarimą, ir kas yra tie herojai, kurie, kaip Dano Browno romane „Angelai ir demonai“, tariamai kėsinasi sugriauti mūsų valstybės valdymo „Vatikaną“ arba neleidžia to padaryti?

Ieškant atsakymo, naudinga prisiminti XV Vyriausybės bandymą sistemiškai reformuoti valstybės tarnybą.

2010 m. birželio mėnesį Andriaus Kubiliaus vadovaujama Vyriausybė patvirtino valstybės tarnybos reformos koncepciją. Ją gyrė valstybės tarnybos ekspertai. Pavyzdžiui, V. Smalskio, tuometinio Mykolo Romerio universiteto Politikos ir vadybos fakulteto Viešojo administravimo katedros vedėjo, teigimu, joje buvo „numatytos taip trūkstamos naujovės: į rezultatus orientuota įstaigų veikla, efektyvaus verslo principų diegimas, aiški valdininkų darbo kokybės įvertinimo sistema, lengvesnio jų atleidimo mechanizmas“.

Teisininkai konstatavo, kad ji iš esmės atitinka konstitucinę valstybės tarnybos sampratą. Pavyzdžiui, tokią nuomonę savo moksliniame straipsnyje pateikė Vaidotas Vaičaitis, Vilniaus universiteto Viešosios teisės katedros docentas. Tačiau pagal šią koncepciją parengtas Valstybės tarnybos įstatymo projektas nebuvo svarstytas ir priimtas Lietuvos Respublikos Seime. Kodėl?

Rengiant įstatymo projektą ir trūkstant informacijos apie valstybės elitui jautrius pokyčius (ypač tokius kaip vadovų kadencijos ir jų rotacija), reformos iniciatyva buvo paprasčiausiai demonizuota ir diskredituota.

Netgi tuometinis vidaus reikalų ministras Raimundas Palaitis, kurio ministerijos teisininkų komanda rengė įstatymo projektą, teigė, kad šis projektas yra „ambicingas ar net revoliucinis“. Nors niekas neplanavo jokio perversmo, oponentams pavyko prieš reformą nuteikti nemažą įtakingų sprendimų priėmėjų ir valstybės tarnautojų ratą.

Vienas opozicijos narys teigė, kad „tai yra paketas, kurį pavadinčiau griūtimi, valstybės valdymo ir valstybės tarnyboje esantys darbuotojai atsidurs sudėtingoje padėtyje. Tai yra destabilizavimo sumanymas, kuris pakerta galimybes žmonėms turėti stabilią perspektyvą, pakerta galimybes tikėtis deramo atlyginimo“.

Tuometinis Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto pirmininkas nuogąstavo, kad „Vyriausybė parengė pernelyg liberalią, verslo principais parengtą koncepciją“.

Mobilizuoti reformos priešininkus nebuvo labai sudėtinga finansinės krizės metu, kada vyko kiti valstybės tarnautojams nepalankūs pokyčiai: naikinamos pareigybės ir mažinami atlyginimai. Kadangi naujos redakcijos įstatymas nesulaukė nei Seimo, nei Prezidentūros palaikymo, ši sisteminės reformos iniciatyva iš esmės žlugo ir dėl to reikėjo pereiti prie kitos veiklos strategijos.

Egzistuoja rizika, kad panaši istorija gali pasikartoti ir XVI Vyriausybės kadencijos metu. Naujos redakcijos Valstybės tarnybos įstatymas, kurį parengė Valstybės tarnybos departamentas, yra gana pažangus: jame įtvirtintas kompetencijomis grįstas žmogiškųjų išteklių valdymo modelis, numatytos reikalingos darbo užmokesčio permainos, suplanuota aukštesnioji valstybės tarnyba ir kitos priemonės (nors tai nereiškia, kad jame nėra keistinų nuostatų).

Tačiau įvairioms valstybės institucijoms ir suinteresuotosioms grupėms trūksta aiškumo dėl planuojamų valstybės tarnybos sprendimų ir jų įgyvendinimo tvarkos. Netikrumas gimdo baimę ir sukelia pasipriešinimą pokyčiams. Be to, įstatymo akivaizdžiai nepalaiko dabartinė opozicija Seime.

Vieno buvusio XV Vyriausybės ministro nuomone, reforma „ne užtikrinama didesnė dinamika, bet kaip tik „apsaugoma“ nuo viešų konkursų. Ir tokiu būdu, sakyčiau, labiau užtikrinama stagnacija, o ne pokyčiai. Vadovams nereikia konkursų, ir dabartiniai visi vadovai automatiškai lieka tame vadovo range“. Visa tai gali suformuoti neigiamą nuomonę apie planuojamus sprendimus ir vėl juos atidėti dar vienai kadencijai.

Taigi, kas šioje situacijoje yra tie „angelai“, kurie siekia teigiamų pokyčių valstybės tarnyboje, ir kas yra tie „demonai“, besipriešinantys pokyčiams?

Kaip ir kitose Lietuvos valdymo srityse, valstybės tarnyboje veikia dvi koalicijos su skirtingais įsitikinimais.

Vienai veikėjų grupei būdingos dešiniosios politinės pažiūros, valstybės valdymo desovietizacijos siekis, labiau individualistinis ir egalitaristinis požiūris į santykius tarp politikų ir valstybės tarnautojų – valstybės tarnyba suprantama kaip politinių sprendimų vykdytojas ar politikų partneris. Jie yra postų valstybės tarnybos modelio šalininkai, kurie pasisako už lankstumą valstybės tarnyboje ir vadybinius pokyčius, privataus sektoriaus vadybos praktikų perkėlimą į valstybės tarnybą.

Tarp šios koalicijos veikėjų yra Tėvynės sąjungos-Lietuvos krikščionių demokratų ir Liberalų sąjūdžio politikai, ankstesnės Ministro Pirmininko tarnybos vadovai, dalis „Saulėlydžio“ komisijos narių, kai kurie valstybės institucijų vadovai, jaunesnio amžiaus valstybės tarnautojai.

Kitai veikėjų grupei būdingos kairiosios politinės pažiūros ir labiau hierarchinis požiūris į santykius valstybės valdyme: valstybės tarnyba, kuri yra lojali valstybei ir įstatymui, turi veikti kaip teisėjas, sprendžiantis suinteresuotųjų grupių ginčus. Šie veikėjai turi kitokius įsitikinimus dėl valstybės tarnybos valdymo: jie pasisako už karjeros valstybės tarnybos modelį, status quo išlaikymą ir teisinio reglamentavimo svarbą.

Jiems galima priskirti Lietuvos socialdemokratų partijos politikus, didelę dalį valstybės institucijų ir įstaigų vadovų, teisininkų korpuso atstovus, valstybės tarnautojų profesines sąjungas, vyresnio amžiaus valstybės tarnautojus.

Įvykus politinėms permainoms Seime, keičiasi ir valstybės tarnybos reformos iniciatyvų šalininkai ir oponentai. Kitaip kalbant, „demonai“ virsta „angelais“, o „angelai“ – „demonais“.

Vieni, anksčiau priešinęsi XV Vyriausybės kadencijos metu parengtai Valstybės tarnybos įstatymo redakcijai, pasikeitus valdžiai palaiko naują Valstybės tarnybos įstatymo redakciją.

Kiti, anksčiau inicijavę aukštesniosios valstybės tarnybos sukūrimą, po Vyriausybės pasikeitimo atmeta pateikto naujo įstatymo projekto nuostatas dėl aukštesniųjų vadovų valdymo. Akis už akį, dantis už dantį? Kadangi Jūs anksčiau atmetėte mūsų pasiūlymus, dabar mes demonizuosime Jūsų ketinimus?

Panašu, kad būtent tokia konfrontacinės veiklos strategija ir yra esminė priežastis, kodėl vietoje taip reikalingos kaitos valstybės tarnyboje vyksta tik nuolatinis „kapanojimasis“.

Kaip galėtų įvykti sisteminė valstybės tarnybos reforma? Jau nepasikartos 1999 m. situacija, kada Valstybės tarnybos įstatymo priėmimą nulėmė stiprus ES institucijų spaudimas ir politinių partijų sutarimas dėl narystės ES prioriteto.

Dabartiniu metu galimi du reikšmingos reformos scenarijai. Pirma, vienai koalicijai atėjus į valdžią, turint daugumą Seime ir palaikymą Prezidentūroje, reikalingus įstatymus ar jų pataisas galima „prastumti“ nepaisant oponuojančios koalicijos pasipriešinimo.

Aukštojo mokslo reforma, kuri įvyko 2009 m. priėmus Mokslo ir studijų įstatymo pataisas, yra būtent tokios reformos pavyzdys. Jai padėjo tai, kad UAB „Aukštasis mokslas” koalicija buvo gerai pasiruošusi reformai, buvusi Švietimo ir mokslo ministerijos vadovybė ėmėsi lyderystės, ir reformos laikas buvo tinkamas – tuometinė koalicija dar turėjo daugumą Seime.

Kitaip nei aukštojo mokslo reformos atveju, XV Vyriausybės kadencijos metu su sistemine valstybės tarnybos reforma buvo kiek pavėluota – baigus rengti pirmąjį Valstybės tarnybos įstatymo projektą, politinė situacija Seime jau nebuvo palanki šališkoms iniciatyvoms. Politinė reakcija į naujos redakcijos Valstybės tarnybos įstatymą kelia abejonių, ar šis scenarijus įmanomas ir Algirdo Butkevičiaus Vyriausybės kadencijos metu.

Antra, reikšminga reforma yra galima, subūrus plačiąją kaitos koaliciją ir pasiekus sutarimą tarp priešiškų veikėjų grupių. Pavyzdžiui, XV Vyriausybės kadencijos pabaigoje radus bendrą kalbą tarp Vyriausybės ir Seimo buvo priimti keli svarbūs valstybės tarnybos kaitos sprendimai (dėl aukštesniosios valstybės tarnybos sukūrimo, naujų privalomų valstybės tarnautojų gebėjimų ar Valstybės tarnybos departamento statuso).

Panašiu būdu būtų galima siekti „angelų“ ir „demonų“ susitaikymo ir dėl dabartinės valstybės tarnybos reformos. Esant didelei konfrontacijai svarbus politiškai neutralaus ir pripažįstamo reformos tarpininko, kuris sugeba derybų metu surasti joms priimtiną sprendimą, vaidmuo. Lietuvos politinėje sistemoje juo galėtų būti prezidentas, bet valstybės tarnyba nėra strateginis Prezidentūros prioritetas, o prezidentė Dalia Grybauskaitė buvo perrinkta su šališka dešiniųjų politinių partijų parama ir jai gali būti svetimas taikdario vaidmuo.

Kitas kelias kompromisui rasti ir valstybės tarnybai iš aklavietės išvesti yra tiesiog skirtingų palaikymo koalicijų lyderių bendravimas, bendradarbiavimas ir tarpusavio supratimas. Lyderiai, gal pradėkite nuo diskusijos prie apskrito stalo?