Seime pagreitį įgauna Darbo kodekso pakeitimo projekto svarstymas, kuriuo siūloma įteisinti subsidiarią rangovų atsakomybę statybų sektoriuje, nepriklausomai nuo to, ar darbuotojas yra komandiruojamas, ar ne. Tai reiškia, kad vienai statybų įmonei samdant kitą ir pastarajai nesumokėjus atlyginimo savo darbuotojams, jiems atlyginti turi pirmoji įmonė. Tai projekto iniciatoriai grindžia ES direktyva, kuria siekiama suteikti papildomas garantijas komandiruojamiems darbuotojams, tačiau pareigos numatyti subsidiarią atsakomybę visais atvejais ji nenumato.
Atsižvelgiant į tai, pasiūlymas dėl subsidiarios atsakomybės taikymo visais atvejais turėtų būti pagrįstas, o to nepadarius – atmestas. Tačiau neatlikus poveikio vertinimo, kaštų-naudos analizės, projekto iniciatoriai savo pasiūlymą sudeda į Direktyvos voką su prierašu „atplėšti po priėmimo“.
„Paauksuotos atsakomybės“ įteisinimas – projekto iniciatorių užmojis, o ne ES teisėje numatyta pareiga
Pagal direktyvą, kurios pagrindu teikiamas Darbo kodekso pakeitimas, viena iš būtinųjų subsidiarios atsakomybės atsiradimo sąlygų yra laikino paslaugų teikimo (darbuotojų komandiravimo) faktas. Tai sufleruoja pats direktyvos pavadinimas. Direktyvos tikslas yra apsaugoti komandiruojamus darbuotojus. Dėl to reikalaujama visiems komandiruotiems statybų sektoriaus darbuotojams suteikti apsaugą (t.y. garantiją, kad jis atlyginimą gaus arba iš subrangovo, arba rangovo).
Tai taip pat reiškia, kad nepriklausomai nuo įsisteigimo ar paslaugų teikimo vietos, kiekvienam rangovui, kuris priima pasamdyto subrangovo komandiruotus darbuotojus, turi kilti subsidiari atsakomybė, jeigu subrangovas algų neišmoka. Niekur direktyvoje nėra kalbama apie tai, kad visi sektoriaus rangovai turi subsidiariai atsakyti už visus subrangovo darbuotojus.
Direktyvoje referuojama, kad numatant ribojimus turi būti laikomasi nediskriminavimo principo, tačiau jis apima ne visus statybų sektoriaus darbuotojus: viena vertus, jis įpareigoja nediskriminuoti komandiruojamų darbuotojų pagal jų darbdavio įsisteigimo vietą, ir iš kitos pusės – nediskriminuoti ir įmonių pagal jų veiklos ar įsisteigimo vietą, kai jos komandiruoja darbuotojus.
Pateiktas Darbo kodekso pakeitimas – vadovėlinis perteklinio reguliavimo pavyzdys, nes siekiant direktyvos tikslų jis nėra būtinas (vadinamas „auksavimu“, angl. gold-plating). Pagal bendras ES teisės aktų įgyvendinimo taisykles, turi būti vengiama atvejų, kai perkeliant ES teisės akto nuostatas, išplečiamas jų turinys.
Taip yra ir šiuo atveju, kai direktyva numato apsaugą tik komandiruojamiems darbuotojams, o projekto iniciatoriai siūlo direktyvos nuostatą išplėsti visiems statybų sektoriaus darbuotojams. Tai nėra draudžiama, tačiau „auksavimo“ atveju papildomus reikalavimus reikia išsamiai pagrįsti, o nepagrindus – jų atsisakyti.
Kokybiškos teisėkūros maksima įpareigoja Darbo kodekso dalį dėl subsidiarios atsakomybės visų darbuotojų atžvilgiu vertinti kaip atskirą iniciatyvą, atitinkamai ją pagrindžiant empiriniais įrodymais, svarstant reguliavimo neigiamas ir teigiamas pasekmes, taip pat svarstant alternatyvas ir renkantis tą, kuri leistų pasiekti tikslą mažiausiai ribojančiomis priemonėmis. Tačiau projekto iniciatoriai viską kartu sudeda į vieną plombuotą voką.
Nekokybiškai atliktas poveikio vertinimas tik skatins klaidų taisymą priimant kitus nekokybiškus įstatymus
Svarstant projektą Seimo Socialinių reikalų ir darbo komitete, keletą kartų kalbėta apie rizikas ir grėsmes statybų sektoriui. Geresnė darbuotojų interesų apsauga nėra rizika ar grėsmė – rizika kyla dėl gresiančio pavojingo precedento ir siūlomo Darbo kodekso pakeitimo poveikio tiems patiems darbuotojams. Nekokybiški įstatymai turi savybę daugintis – praktikoje apstu pavyzdžių, kaip vieni nepamatuoti sprendimai veda prie kitų nepamatuotų įstatymų, bet dažniausiai „nulinio paciento“ tokiais atvejais politikai neieško.
Pirmąkart teikdama Darbo kodekso projektą, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija neįžvelgė išvis jokių neigiamų pasekmių, tik vėliau lakoniškai užsiminė apie galimai padidėsiančius kaštus rangovams. Vien tai indikuoja, kad rengiant ir registruojant projektą poveikio vertinimas nebuvo atliktas, su adresatais konsultuotasi nebuvo. Tai jau turėtų kelti abejonių dėl Darbo kodekso pakeitimo projekto pagrįstumo ir proporcingumo. O neigiamų pasekmių bus ir netgi labai daug.
Faktiškai subsidiarios atsakomybės įteisinimas visais atvejais tik didins žirkles tarp legaliai ir nelegaliai dirbančiųjų asmenų, o sukeltas problemas vėl reikės spręsti. Prieš kelis metus Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos Lietuvai pateikta pastaba aktuali lig šiol – poveikio vertinimas vis dar yra atliekamas tik tam, kad būtų pateisintas jau sugalvotas reguliavimas.
„Paauksuota atsakomybė“ padarys paslaugą nelegaliai veikiantiems subrangovams
Antroji būtina sąlyga subsidiariai atsakomybei kilti – tai faktas, kad subrangovas nesumoka savo darbuotojams atlyginimo. Šis aspektas projekto iniciatorių ypač mėgstamas, teigiant, kad sąžiningi rangovai neturi, dėl ko jaudintis. Tačiau dar ir kaip yra dėl ko jaudintis – jeigu ir pasitaikys sąžiningas bei sėkmingas subrangovas ir subsidiari atsakomybė nekils, jos atsiradimo rizika vis tiek egzistuoja.
Sąžiningas rangovas, kuris siekia apsaugoti tiek savo, tiek subrangovo darbuotojus, tai turės omenyje planuodamas veiklą ir išteklius. Rangovai turės sukaupti rezervą, kad kilus atsakomybei turėtų kuo ją padengti. Praktikoje retai bus taip, kad vienas rangovas turės vieną objektą ir samdys tik vieną subrangovą. Siekdami efektyvumo ir kokybės, kylančių iš darbo pasidalijimo, rangovai gali turėti ir kelis objektus, samdyti kelis specializuotus subrangovus, o subrangovai neretai samdo ir (sub)subrangovus. Taigi anksčiau aprašytas neigiamas efektas multiplikuojasi ir gali sustabdyti išvis visus darbus.
„Paauksuota“ atsakomybė skatins rinktis ilgai veikiančius, stambius subrangovus, taigi į rinką patekti naujoms įmonėms arba joje įsitvirtinti smulkioms, specializuotoms įmonėms bus sudėtingiau. Planuodamas išteklius, sąžiningas rangovas rinksis imti mažiau projektų, samdyti mažiau žmonių, arba (ir) didinti paslaugų kainas.
Dėl to tiesiogiai nukentės visi: esami ir potencialūs darbuotojai, klientai, subrangovo darbuotojai dėl sumažėjusios jų paslaugų paklausos. Be to, tai bus naujas impulsas kilti būsto ir apskritai statybos darbų kainoms. Dėl to Darbo kodekso pakeitimas tik didins šešėlyje veikiančių subjektų patrauklumą, kur egzistuoja visos rizikos, išskyrus subsidiarią rangovo atsakomybę.
Ar derinimas su sektoriaus subjektais – tik mandagumo gestas?
Besvarstant direktyvos klausimus išaiškėja, kad šia iniciatyva buvo bandoma spręsti vadinamąją „subrangovų-feniksų” problemą: kuomet įmonė pasamdo darbuotojus, bet jiems atlyginimo net nesiruošia mokėti – atėjus laikui tiesiog dingsta. Tokia problema yra, tačiau „subrangovų-feniksų“ schemas reikia spręsti nauja teisėkūrine iniciatyva, identifikuojant problemą, jos prielaidas ir galimas alternatyvas.
Tą geriausiai padaryti gali legalūs tos srities ūkio subjektai, kuriems šešėliniai „konkurentai“ tik kraują gadina. Tam teisėkūroje ir yra numatyta konsultavimosi su jais fazė. Tai ne butaforija ar mandagumo išraiška, o reali priemonė gerus norus suderinti su socialine realybe. Bet panašu, kad politikai to nežino: po Darbo kodekso pakeitimo svarstymo Seimo Biudžeto ir finansų komiteto išvada „iškalbinga“ – į visus visuomenės pateiktus pasiūlymus be platesnių argumentų automatiškai atsakyta „neatsižvelgta“.
Suprantama, kad problemų statybų sektoriuje yra, tačiau reikalinga problemas ištirti ir išdiskutuoti su sektoriuje veikiančiais legaliais subjektais. Tai sudarytų sąlygas imtis sprendimų, kurie padėtų kompleksiškai ir veiksmingai spręsti statybų sektoriuje iškylančias problemas. Ignoruojant sektoriaus atstovų pastabas, geri norai lieka tik popieriuje, o faktiškai yra didinamas šešėlio patrauklumas ir už nelegalios veiklos padarinius atsakomybės našta nugula ant legaliai veikiančių statybos įmonių ir į naujus namus kuo greičiau persikraustyti norinčių žmonių.