II dalyje pasvarstykime, kodėl tyli verslas, dėl kokių priežasčių mums trūksta gydytojų, iš kur kyla biurokratinė kultūra ir kokiais būdais ją galima (jeigu galima) įveikti.
Kodėl tyli verslas?
Išskyrus praėjusių metų pabaigoje išsprogusį „Teltonikos“ pūlinį, gal dar „Norfos“ savininko pareiškimą dėl investicijų į privačią mediciną, iki šiol nelabai girdėjom aštriai nuskambėjusių verslo lyderių pareiškimų. Na nebent tokie nušlifuoti, apgludinti priminimai, ką valdžia turėtų padaryti. Tokie lietuviško politkorektiškumo pavyzdžiai. Nors akivaizdu, kad verslas aplamai, jau nekalbant apie mažas įmones, labiausiai kenčia nuo neproporcingos reguliavimo naštos.
Tai kodėl verslas tyli? Matau bent tris priežastis: 1) reguliavimo našta verslui didelė ir vis dar didėja, tačiau nepasiekė tokio lygio, kad būtų nebeįmanoma kvėpuoti; 2) nei viena rimta verslo asociacija nenori tapti priešu valdžiai ir vis dar gyvenama viltimi, kad viskas savaime kaip nors išsispręs; 3) valstybės institucijos didėjančią reguliavimo naštą verslui kompensuoja ES fondų lėšomis.
Trečioji priežastis nėra tik skambus, bet tuščias teiginys. Reguliavimo našta verslui kainuoja (apie ką jau rašiau straipsnio pradžioje), dalis šios naštos yra objektyviai pagrįsta ir neišvengiama (pvz., nauji reikalavimai įrangai ir gamyboje taikomoms technologijoms, siekiant mažinti neigiamą poveikį aplinkai ir klimato kaitai). Problemų kelia ta reguliavimo naštos dalis, kuri nepagrįsta, nereikalinga ir neproporcinga siekiamiems tikslams.
Įmonių prisitaikymo filosofija, matyt, grindžiama paprastu paskaičiavimu. Dalis sąnaudų yra neišvengiamos (nes kyla iš pagrįstų teisės aktų reikalavimų), dalis – neproduktyvios ir nereikalingos, bet kol galime gauti paramą iš ES fondų, kol išlaikomas tas neproduktyvių sąnaudų ir finansinės paramos balansas, gal geriau užmerkti akis? Panašu, kad sprendimų priėmėjai savo darbo broką iki šiol sėkmingai pridengia ES lėšomis. Bet šis lėšų šaltinis greitai išseks – ir kas tada?
Politinė valia
Pamenu, prieš nemažai metų vizito į Nyderlandus metu paklausiau atsakingų šios šalies pareigūnų, kaip jiems pavyksta priversti ministerijas (ministrus) sumažinti savo srityje veikiančių teisės aktų administracinę naštą (tuo metu administracinės naštos mažinimas ES kaip tik buvo „ant bangos“).
Tai Nyderlandų kolegos iš karto net nesuprato klausimo. Po to išsiaiškinau, kad administracinės naštos mažinimas buvo deklaruotas vienu iš Vyriausybės veiklos prioritetų ir nei vienai ministerijai net nekilo abejonių, kad tą prioritetą būtina įgyvendinti. „Mūsų ministrai tarpusavyje lenktyniauja, siekdami šio tikslo“ – maždaug toks buvo atsakymas.
Štai čia prieinam prie esminio klausimo – politinės valios priimant sprendimus. Mūsų atveju, tai sprendimai dėl poveikio vertinimo ir viešųjų konsultacijų, dėl nepagrįstos reguliavimo naštos mažinimo ir naujos naštos atsiradimo prevencijos.
Ta politinė valia gali būti (Nyderlandų pavyzdys) arba jos gali nebūti. Kai politinės valios trūksta, tai ieškoma preteksto nedaryti būtinų sprendimų, kuriais nelabai galėsi pasigirti susitikime su rinkėjais. 10 km išasfaltuoto žvyrkelio ar 15 proc. padidintos pensijos – daug suprantamesnis dalykas tiems, kurie ateina prie balsadėžių.
Šiuo atveju reikalingi sprendimai, o ne deklaracijos apie įrodymais grįstą politiką ir įrodymais grįstus sprendimus. Trūksta ne gražių kalbų (tą jau išmoko kiekvienas save gerbiantis politikas). Trūksta ne keleto protingai atrodančių pastraipų Vyriausybės programoje – rašyti irgi jau išmokome. Trūksta tikro noro įgyvendinti pribrendusius sprendimus.
Yra geriausia kitų ES valstybių praktika, yra EBPO rekomendacijos. Tiesiog reikia nuspręsti, kad įrodymais grįsti sprendimai, teisinio reguliavimo pasekmių prognozavimas ir dialogas su visuomene yra Lietuvai svarbūs dalykai ir tuo turėtų būti paremtas visas teisėkūros procesas.
Nereiktų tikėtis, kad valstybės institucijos ir įstaigos imtųsi tą daryti savanoriškai, „iš apačios“. Retai taip būna. Galim įvairiai vertinti „Verygos reformą“ mažinant alkoholinių gėrimų prieinamumą, tačiau vieno neatimsi – buvo aiški politinė valia ir, nepaisant stipraus pasipriešinimo, ta reforma buvo įgyvendinta.
Trūksta gydytojų?
Neseniai viename iš interneto portalų pasirodė straipsnis apie tai, su kokiomis biurokratinėmis kliūtimis susidūrė Danijoje dirbanti aukštos kvalifikacijos gydytoja iš Lietuvos, kai panoro pasidalinti savo patirtimi su Lietuvos sveikatos priežiūros įstaigose dirbančiais kolegomis ir prisidėti gydant Lietuvos ligonius.
Pasirodo, kad kitoje ES valstybėje praktikuojanti gydytoja, turi iš naujo išklausyti įvairius mokamus „lietuviškus“ kursus (apie pirmosios pagalbos teikimą, antimikrobinių vaistinių preparatų skyrimą ir t. t.), gauti visą krūvą pažymėjimų ir pažymų (pvz., apie kvalifikacijos kėlimą), jas išversti į lietuvių kalbą ir dar notariškai patvirtinti. Ir visa tai tam, kad įrodytų savo kompetenciją dirbti gydytoja, nors anksčiau tą sėkmingai darė Lietuvoje ir dabar daro Danijoje. Kaip į tokią situaciją reagavo Valstybinė akreditavimo sveikatos priežiūrai tarnyba?
„Reikia pripažinti, kad mes patys kartais prisikuriame įvairių biurokratinių taisyklių, kurios apsunkina gyvenimą norintiems grįžti į Lietuvą medicinos darbuotojams. Visi žinome, kad Lietuvoje jaučiamas didelis gydytojų trūkumas, todėl pacientams tenka laukti eilėse. Anksčiau emigravusių gydytojų susigrąžinimas – aiškus mūsų tarnybos prioritetas. Jau inicijavome atitinkamų teisės aktų pataisas, kurios leis sumažinti biurokratinę naštą. Taip pat planuojame įsteigti „vieną langelį“, kurio pagalba teiksime visapusišką pagalbą į Lietuvą planuojantiems grįžti medicinos darbuotojams“.
Įkvepianti citata, ar ne? Atleiskit, bet čia tik straipsnio autoriaus fantazijos, sukeltos neseniai praėjusių kalėdinio laikotarpio prisiminimų...
O iš tikrųjų tarnyba reagavo taip, kaip ir turi reaguoti patyrę biurokratai: jei kažko nesugebi padaryti – kaltink tik save, kitų ES valstybių geriausios patirtys mums neįdomios, mūsų pačių patvirtintos taisyklės geros, jų keisti mes neplanuojam ir to net nesvarstom... Perfrazavus visiems suprantama kalba, atsakymo esmė labai paprasta: niekas Lietuvoje tavęs, miela gydytoja, nelaukia, pasilaikyk sau savo patarimus ir toliau gydyk Danijos ligonius.
Ir tai vyksta, kai kasdien dejuojam apie tai, kad trūksta gydytojų, trūksta slaugytojų. Atlyginimai daugelyje savivaldybių jau kyla iki dangaus, regionuose kuriamos įvairios paramos gydytojams schemos (savo mastais kartais atimančios žadą). Gali kilti natūralus klausimas - tai kodėl užsienyje dirbantys gydytojai negrįžta į Lietuvą, kai siūlomos tokios patrauklios darbo sąlygos? Atsakymo ieškokite jau minėtame Danijoje dirbančios gydytojos straipsnyje ir už tai atsakingos valstybės institucijos atsakyme.
Šiuo metu ministerijų darbuotojai pluša bandydami sugalvoti, ką čia tokio protingo pasiūlyti naujiesiems ministrams įtraukti į Vyriausybės programos įgyvendinimo veiksmų planą. Ateisiu į pagalbą SAM specialistams. „Biurokratinės naštos mažinimas iš emigracijos grįžtantiems gydytojams“ – pavadinimas skamba visai neblogai. Jeigu dar pavyktų tokią priemonę užpildyti realiu turiniu, būtų visai gerai.
Vyriausybės prioritetas
Turėtų būti sutartas vienas bendras Vyriausybės prioritetas – išravėti teisėkūros daržo piktžoles. Išravėti tas, jau seniai suvešėjusias ir neleisti dygti naujoms. Turi būti aiškiai išreikšta Vyriausybės valia, kurią imtųsi įgyvendinti kiekvienas ministras. Ravėjimas nėra nei lengvas, nei labai patrauklus darbas. Tačiau būtinas.
Neskaičiuojant atskirų ministerijų, pirmiausia Ekonomikos ir inovacijų ministerijos, gerų iniciatyvų ir atliekamų darbų, iki šiol nei viena Vyriausybė to nesiėmė sistemiškai įgyvendinti. Geresnio reglamentavimo darbotvarkės ir reguliavimo reformos įgyvendinimas – tai ne atskiros ministerijos, bet visos Vyriausybės darbas ir visos Vyriausybės atsakomybė. Tą ne kartą akcentavo EBPO, tą rodo ir kitų valstybių sėkmės istorijos.
Lietuvoje neturime nei vicepremjero, nei ministro be portfelio, kuriam galima būtų pavesti tokio horizontalaus uždavinio įgyvendinimą, o Vyriausybės kanceliarija, panašu, nelabai pajėgi imtis tokio uždavinio. Tai čia turbūt viena iš priežasčių, kodėl dar V. Kubiliaus Vyriausybėje pradėtos saulėlydžio ir saulėtekio iniciatyvos netapo kasdieniniu Vyriausybės darbo instrumentu.
Kai kalbame apie biurokratizmo pelkę, tai prie tos pelkės kūrimo didele dalimi prisideda įvairios įstaigos prie ministerijų ir kitos įvairaus pavaldumo institucijos (o dažnai ir valstybės įmonės – monopolistai), kurių vadovai yra susikūrę savarankiškas kunigaikštijas (anksčiau paminėta tarnyba – geras to pavyzdys), kurių rengiami ir priimami teisės aktai paprastai net nederinami su kitomis institucijomis, jau nekalbant apie socialinius-ekonominius partnerius, ir priimami be jokių poveikio vertinimų.
Sukontroliuoti tokių įstaigų teisėkūros ir teisės aktų įgyvendinimo procesus – vienas iš didžiausių ir sunkiai išsprendžiamų iššūkių. Tačiau ministerijų pavyzdys, jeigu tą pavyktų padaryti, galbūt suteiktų impulsą keisti darbo metodus ir tokiose įstaigose.
Viešoje erdvėje girdimi siūlymai steigti verslo ombudsmeną, verslo iniciatyva kuriamą Efektyvios valstybės komisiją ar bendrą Vyriausybės ir verslo atstovų darbo grupę, kuri užsiimtų viešojo gyvenimo debiurokratizavimu, yra sveikintini. Svarbu, kad tie mechanizmai neliktų popieriuje, bet imtųsi realiai spręsti konkrečias problemas. Toks veikimo būdas „iš apačios“ yra tinkamas, nepriklausomai, koks įgyvendinimo mechanizmas bus pasirinktas.
Kita vertus, tai nepakeis veikimo būdo „iš viršaus“, kai Vyriausybės lygiu įsipareigojama laikytis įrodymais grįsto valdymo principų ir tas įsipareigojimas įgyvendinamas konkrečių Vyriausybės prioritetų ir planų pagalba.
Kultūrinis pokytis
Visos valstybės institucijos, pradedant įstaigomis prie ministerijų ir baigiant Vyriausybe ir Seimu, turėtų suprasti, kad tinkami teisės aktai negali būti parengti be viešųjų konsultacijų ir poveikio vertinimų. Būtinas kultūrinis pokytis, bet tokie pokyčiai paprastai susiduria su dideliu pasipriešinimu, nėra greitai ir paprastai įgyvendinami.
Pamenu, kai beveik prieš du dešimtmečius rengiau Geresnio reglamentavimo programą, tai didžiausi programos oponentai buvo tuometinės Teisingumo ministerijos ir Vyriausybės kanceliarijos teisininkai. Kodėl?
Todėl, kad buvo pasikėsinta į iki šiol gyvą nuostatą, kad teisėkūroje svarbiausia yra ne sveikas protas ir galimų teisinio reguliavimo pasekmių prognozavimas, o juridinė technika – kad nebūtų prieštaravimų kitiems įstatymams, kad būtų teisinga teisės akto struktūra, kad straipsniai būtų tvarkingai sunumeruoti ir t.t.
Tuos įstatymo projekto juridinės technikos reikalus tikrina, pertikrina ir dar kartą pertikrina įvairios struktūros: ministerijų teisininkai, Teisingumo ministerija, Vyriausybės kanceliarijos teisininkai, Seimo Teisės departamento teisininkai. Tačiau, kaip liūdna bebūtų, nei vienoje grandyje netaikomas sveiko proto testas.
Truputį sutirštinant spalvas, šiandienos situacija Lietuvos teisėkūroje atrodo taip: konkretaus įstatymo turinys nėra labai svarbus, niekas į tai nesigilins ir niekas nepaklaus projektą rengusios ministerijos – o kam reikalinga viena ar kita įstatymo nuostata (jau minėjau iliustratyvius sveikatos apsaugos ir švietimo pavyzdžius; ne mažiau jų esama ir kitose srityse)? Svarbu, kad projektas atitiktų juridinės technikos reikalavimus.
Kai aukščiau paminėtoje programoje buvo pasiūlyta įteisinti įstatymų peržiūros straipsnį, Teisingumo ministeriją atstovaujanti pareigūnė paaiškino, kad Lietuvoje nėra tokios teisinės tradicijos ir to negalima daryti. Tvirta logika – ko nors naujo nedarysim, kadangi to iki šiol nedarėm.
Bet praėjo 15 metų ir teisinė tradicija buvo sulaužyta – 2022 m. buvo priimta Galiojančio teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodika, šiandien svarbiuose įstatymuose jau turime galimybę įrašyti atskirą straipsnį dėl ex-post poveikio vertinimo atlikimo. Vienas kitas toks vertinimas jau pradėtas ir tikėkimės, padės identifikuoti ir taisyti esamo teisinio reguliavimo spragas. Sraigės greičiu žengėme žingsnelį į priekį.
Galiojančių teisės aktų peržiūros – tikrai svarbus dalykas, leidžiantis užtikrinti nuoseklų procesą visame teisėkūros cikle, pagrįstą nuolatiniu viešosios politikos tobulinimu. Nesenas pavyzdys, kurį išgirdau EBPO organizuotame susitikime: Prancūzijos (toli gražu ne pavyzdinė valstybė teisinio reguliavimo srityje) Finansų ministerija paskaičiavo, kad per 10 metų ex-post vertinimai buvo atlikti 40% šios ministerijos atsakomybės srityje priimtų įstatymų, kai kuriems netgi po keletą kartų. Lietuvoje vienos rankos pirštų būtų per daug tokiems vertinimams suskaičiuoti.
Kodėl iki šiol nebuvo atliekami galiojančių įstatymų ex-post vertinimai? Atsakymas gali nuskambėti eretiškai: įstatymų leidėjams nebuvo įdomu, ar veikia priimti įstatymai, kaip jie veikia ir dėl kokių priežasčių neveikia. „Jeigu neveiks, parengsim naujas pataisas“ – toks iki šiol vyraujantis teisėkūros modelis.
Beje, pati Geresnio reglamentavimo programa tyliai panaikinta, berods 2009 m., nors galėjo tapti geru instrumentu sistemingai peržiūrėti ir tobulinti teisinį reguliavimą, atsikratant visokių nereikalingų ir gyvenimą sunkinančių biurokratinių reikalavimų bei procedūrų. O 2021 m. EBPO ataskaitoje jau vėl skaitome, kad Lietuva neturi vientisos geresnio reglamentavimo politikos ir kad tokią reiktų sukurti.
Sulėtins teisėkūros procesą
Viešosios konsultacijos yra sudėtingas ir daug jėgų reikalaujantis procesas, kai tenka išgirsti ne tik racionalius argumentus, bet išklausyti ir nelabai ką turinčius pasakyti, tačiau garsiausiai savo nuomonę reiškiančius. Bet čia svarbu ne kas garsiai rėkia ar tyliai kalba, svarbu susirinkti visų pusių argumentus, faktus ir įrodymus, kurie padėtų parengti kokybiškus poveikio vertinimus ir priimti racionalius, įrodymais pagristus sprendimus.
Bet šioje srityje, lyginant su poveikio vertinimais, matoma tam tikra pažanga – Vyriausybės kanceliarijoje veikia už tai atsakingas struktūrinis padalinys, parengti ir tobulinami metodiniai dokumentai, pagaliau ir Vyriausybės darbo reglamente labai aiškiai apibrėžta konsultavimosi su visuomene pareiga (kada reikia konsultuotis, kokie galimi konsultavimosi būdai ir t.t.). Belieka tik prižiūrėti, kad nustatytų reikalavimų būtų laikomasi.
Be abejo, tinkamai atliktos viešosios konsultacijos, kokybiški poveikio vertinimai reikalauja nemažai išteklių ir laiko, sulėtina teisėkūros procesą. Bet toks ir yra tikslas – turėti mažiau, bet gerų įstatymų! Jau pats proceso sulėtinimas sumažintų priimamų teisės aktų skaičių ir be kita ko, leistų parengti ir priimti kokybiškesnius teisės aktus, iš anksto prognozuoti jų įgyvendinimo pasekmes ir galimas rizikas.
Laikas atsisakyti praktikos, kai Vyriausybės ir Seimo darbas vertinamas pagal priimtų įstatymų ar nutarimų skaičių. Verčiau jau pradėkim skaičiuoti, kokia dalis įstatymų projektų parengta ir priimta atlikus kokybiškus poveikio vertinimus ir pilnavertes viešąsias konsultacijas.
Būtini sprendimai
Norėčiau dar sugrįžti prie straipsnio pradžioje minėtos studijos, kuri Lietuvos politikams ir sprendimų priėmėjams pateikia keletą įžvalgų, svarbių mūsų teisėkūros proceso ir teisės sistemos tobulinimui.
Pirma. Perteklinė, nepagrįsta ir nereikalinga reguliavimo našta turi savo kainą, kurią moka Lietuvos verslas ir piliečiai. Tai tarsi „šešėlinis mokestis“, kurį kiekvienas sumokam, bet kuris nepapildo valstybės biudžeto ir iš kurio visuomenė negauna jokios naudos. Kitaip tariant, tai vėjais paleisti žmogiškieji, laiko ir finansiniai ištekliai, kurie galėjo būti panaudoti produktyviais tikslais. Sumažinkim šį mokestį ir įmonėms daugiau laiko liks tiesioginei veiklai. Tai neišnaudotas verslo sąnaudų mažinimo, ekonomikos augimo ir konkurencingumo didinimo šaltinis.
Taigi, padejavimai, kad trūksta išteklių sutvarkyti poveikio vertinimo sistemą, neatrodo pakankamai pagrįsti. Dargi atvirkščiai, šių dalykų sutvarkymas gali apsaugoti mūsų valstybę ir Lietuvos įmones nuo neproduktyvaus išteklių naudojimo.
Antra. Perteklinio reguliavimo kaina yra apčiuopiamo dydžio ir, panašu, kad Lietuvoje nuolat auga (o auga todėl, kad valstybės institucijos, vedamos kilnių tikslų, kasdien prisideda prie tos naštos augimo). Būtų labai gerai, kad šį paprastą faktą įsisamonintų ne tik ant savo pečių nešantys prisitaikymo naštą, bet ir tie, kurių darbas yra rengti ir priimti teisės aktus.
Trečia. Kiekvienąkart prieš rengiant ir priimant naują įstatymą ar kitą teisės aktą, turi būti ieškoma kompromiso tarp laukiamos naudos ir įgyvendinimo kainos, kurią turės sumokėti visuomenė. Turi būti efektyviai įveiklinti tam sukurti instrumentai, pirmiausia poveikio vertinimas ir viešosios konsultacijos.
Ketvirta. Laikas ruoštis Lietuvoje įgyvendinti 2022 m. EBPO priimtą rekomendaciją dėl viešosios politikos vertinimų, kurioje apibendrinta geroji pasaulinė šios srities praktika. Šiuo metu EBPO kaip tik baigia rengti „įrankių rinkinį“, kurio pagalba šiai organizacijai priklausančios valstybės galės savarankiškai atlikti atliktų nacionalinių vertinimo sistemų „reviziją“ ir, remiantis jos rezultatais, užlopyti surastas spragas.
Kalbant apie konkrečius sprendimus, būtina padaryti bent keletą neatidėliotinų darbų:
Reguliavimo naštos mažinimą paskelbti pirmaeiliu Vyriausybės prioritetu, užtikrinti praktinį šio prioriteto įgyvendinimą, pasitelkiant turimus instrumentus ir procedūras;
Įtvirtinti kasdieninę teisėkūros higieną: svarbaus teisės akto projektas negali būti svarstomas Vyriausybėje be kokybiškai atlikto poveikio vertinimo ir viešųjų konsultacijų; neatlikus šių darbų, negali būti patvirtinama Lietuvos pozicija dėl labai aktualių ES iniciatyvų; naujos svarbių teisės aktų pataisos gali siūlomos tik atlikus tokių teisės aktų ex-post vertinimą;
Teisėkūros procesas turi būti pagrįstas ilgalaikiu ir nuolat atnaujinamu poveikio vertinimų ir viešųjų konsultacijų planavimu, tokių planų viešinimu, Vyriausybės kanceliarijos vykdoma jų įgyvendinimo priežiūra ir atsiskaitymu už rezultatus;
Nustatyti aiškią institucinę atsakomybę už viešųjų konsultacijų ir poveikio vertinimų kokybės priežiūrą (geriausia, priskiriant šią funkciją nepriklausomai struktūrai), poveikio vertinimo rengėjų konsultavimą, patvirtinti viešųjų konsultacijų ir poveikio vertinimų kokybės standartus;
Stiprinti ministerijų ir kitų valstybės institucijų, rengiančių poveikio vertinimus, analitinius pajėgumus, pradžiai ministerijose bent jau paskiriant šios srities koordinatorius, kurie dalyvautų visuose ministerijos atliekamų poveikio vertinimų rengime (naujai rengiamų ir galiojančių teisės aktų bei naujų ES iniciatyvų) ir kauptų šios srities kompetencijas;
Sukurti efektyvią struktūrą, surenkančią gyventojų ir įmonių nusiskundimus dėl perteklinio reguliavimo ir inicijuojančią atitinkamus sprendimus, viešinti jos darbo rezultatus;
Remiantis EBPO parengtu „įrankių rinkiniu“, atlikti Lietuvos poveikio vertinimo sistemos peržiūrą ir viešai paskelbti jos rezultatus.