STT sureagavo į reto įžūlumo schemą: garsiojo Gulbinų kvartalo gyventojai neapsidžiaugtų

Lietuvoje garsiai nuskambėjus istorijoms, kad ežerų pakrantėse viešam poilsiui turintys tarnauti statiniai virsta prabangiomis privačiomis vilomis, o pajūryje dušinės tampa prabangiomis rezidencijomis, STT atliko antikorupcinį vertinimą ir nustatė, kad šuo metu sukčiavimui yra idealios sąlygos. Savo tyrime STT nustatė didžiausius skaudulius ir pasiūlė nesąžiningus pastatų savininkus papildomai apmokestinti.

Nesąžiningų statytojų savivalė

Delfi jau rašė, kad Vilniaus pašonėje, Verkių regioniniame parke, Gulbino ežero pakrantėje, valstybinėje žemėje, turėjo atsirasti visuomenės poilsiui skirta stovyklavietė. Tačiau išdygus prabangiems namams ir teritoriją aptvėrus tvora, viskas tapo daug panašiau į privačių rezidencijų kvartalą.

Tuo metu Vilniaus miesto savivaldybė ne kartą aiškino, kad neturi teisnių instrumentų, kaip patikrinti, ar garsiojo Gulbinų kvartalo pastatai naudojami pagal paskirtį.

Panaši situacija susiklostė ir Palangoje, kai atnaujinus dušinių pastatą jis tapo panašesnis į privačią rezidenciją nei į visuomenės poreikiams tenkinti skirtą pastatą. Palangos savivaldybė ėmė tikrinti, ar pastatas naudojamas pagal paskirtį, tačiau jos pastangos nuėjo perniek.

Savivaldybės sako, kad teisinių instrumentų neužtenka norint pažaboti nesąžiningus statytojus. Su tuo sutinka ir Specialiųjų tyrimų tarnyba, atlikusi antikorupcinį vertinimą.

STT, atsižvelgdama į temos aktualumą, antikorupciniu požiūriu įvertino teisės aktus, reglamentuojančius statinių (jų patalpų) naudojimo pagal paskirtį kontrolę. Nustatyta, kad esamas teisinis reglamentavimas yra nepakankamas ir gali sudaryti sąlygas tiek statinius ar patalpas valdantiems asmenims, tiek kontroliuojantiems asmenis piktnaudžiauti.

„STT, siekdama mažinti šiuo metu egzistuojančią ydingą praktiką statybų srityje, kai statiniai statomi jau turint tikslą juos naudoti ne pagal paskirtį, įskaitant statinius rekreacinėse zonose, Aplinkos ir Finansų ministerijoms siūlo svarstyti Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo pakeitimo tikslingumą, kai statinių (patalpų) naudojimo ne pagal paskirtį atvejais pažeidėjai papildomai būtų apmokestinti nekilnojamojo turto mokesčiu, taikant didesnį mokesčio tarifą“, - nurodė STT.

Taip pat, kaip pažymėjo STT, šiuo metu teisės aktai statinių naudojimo priežiūrą atliekančius subjektus (pavyzdžiui, savivaldybes) įpareigoja ne rečiau kaip kartą per metus atlikti visų ypatingųjų statinių ir daugiabučių gyvenamųjų namų, kurių aukštingumas iki 5 aukštų, naudojimo priežiūrą vietoje. Jos metu, be kita ko, patikrinama, ar statinys (jo patalpos) naudojamas pagal paskirtį. Tačiau praktikoje ši pareiga vykdoma nepakankamai. Pavyzdžiui, 2021 metais buvo patikrinta apie ketvirtadalis ypatingųjų statinių, t.y. iš 14066 ypatingųjų pastatų buvo patikrinta 3715.

Nors statinių naudojimo priežiūrą atliekantys subjektai išsamius duomenis apie tokius patikrinimus kasmet teikia Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai, tačiau šių duomenų praktinis panaudojimas inspekcijos veikloje nenumatytas.

Antikorupcinio vertinimo išvadoje viena esminių kritinių antikorupcinių pastabų skamba taip: „Teisinis reguliavimas, nustatantis statinių naudojimo priežiūros tvarką, nereglamentuoja, kaip atlikti tikslinio statinio (patalpų) patikrinimo, ar statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja pagal paskirtį, procedūros. Statinių naudojimo priežiūrą atliekantys viešojo administravimo subjektai, atlikdami minėtą patikrinimą, taiko įvairią praktiką“, - rašoma vertinimo ataskaitoje.

Ten pat pažymima, kad pagal Statybos įstatymo 49 straipsnio 2 dalį, statinių naudojimo priežiūrą atliekantys viešojo administravimo subjektai tikrina, kaip statinių naudotojai vykdo šio įstatymo ir kitų įstatymų bei teisės aktų nustatytus statinių techninės priežiūros ir naudojimo bei statinių saugos reikalavimus. Pagal Statybos įstatymo 49 straipsnio 6 dalį, statinių naudojimo priežiūros atlikimo tvarką nustato aplinkos ministras.

Nėra apibrėžta, kaip turi vykti kontrolė

STT akcentavo, kad nėra reglamentuojama, kaip atlikti tikslinio statinio (patalpų) patikrinimo, ar statinys (patalpos) naudojamos pagal paskirtį, procedūrą. Tai aktualu, kai statinių naudojimo priežiūrą atliekantis viešojo administravimo subjektas turi pagrįstų duomenų apie statinio (patalpų) naudojimą ne pagal paskirtį arba gauna suinteresuotų asmenų skundą (pranešimą) dėl šio pažeidimo.

„Esant šiai teisinio reglamentavimo spragai, kai kurios savivaldybės pasitvirtinusios atskiras taisykles, reglamentuojančias tikslinio statinio (patalpų) patikrinimo, ar statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja pagal paskirtį, procedūrą, nors tokios galimybės Statybos įstatymas nenumato arba taiko minėtame statybos techniniame reglamente nustatytą procedūrą, skirtą patikrinti, kaip statinio naudotojas atlieka statinio techninę priežiūrą, nors ji yra perteklinė ir kai kuriais aspektais netinkama patikrinimui, ar statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja pagal paskirtį“, - rašoma vertinimo išvadoje.

Atsižvelgiant į tai, STT pažymi, kad praktikoje savivaldybės skirtingai atlieka patikrinimo, ar statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja pagal paskirtį, procedūrą: kai kurios savivaldybės, nustačiusios, kad statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja ne pagal paskirtį, netaiko administracinės atsakomybės, o pareikalauja per nustatytą terminą nutraukti pažeidimą, kitos savivaldybės tokiu atveju iš karto taiko administracinę atsakomybę, dar kitos tokioje procedūroje priimamų sprendimų savo taisyklėse yra nereglamentavusios. Kai kurios savivaldybės iš anksto įspėja pastato (patalpų) naudotojus apie numatomą atlikti patikrinimą (tai sudaro galimybę paruošti pastatą patikrai, pašalinant tuos objektus, kurie kelia įtarimų, todėl tokie patikrinimai neatspindi realios situacijos), kitos tokio išankstinio įspėjimo netaiko.

„Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlome papildyti statybos techninį reglamentą STR 1.07.03:2017 „Statinių techninės ir naudojimo priežiūros tvarka. Naujų nekilnojamojo turto kadastro objektų formavimo tvarka“ reglamentuojant, kaip atliekama tikslinio statinio (patalpų) patikrinimo, ar statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja pagal paskirtį, procedūra“, - nurodė STT.

Įdomu ir tai, kad kai kurios savivaldybės už statinio (jo patalpų) naudojimą ne pagal paskirtį taiko didesnį nekilnojamojo turto mokesčio tarifą, nors tai galimai neatitinka Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo.

„Įvertinus savivaldybių teisės aktus, nustatyta, kad kai kurios savivaldybės už statinio (jo patalpų) naudojimą ne pagal paskirtį pažeidėjams, kurie jau yra nekilnojamojo turto mokesčio mokėtojai, taiko didesnį nekilnojamojo turto mokesčio tarifą. Tačiau svarstytina, ar tai atitinka Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymą.

(...) Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymu nustatytą teisinį reguliavimą, šiame įstatyme pateiktą apleisto ar neprižiūrimo nekilnojamojo turto sąvokos apibrėžimą, abejotina, ar savivaldybės turi teisę taikyti didesnį nekilnojamojo turto mokesčio tarifą asmenims, kurie statinius (patalpas) naudoja ne pagal paskirtį“, - rašoma STT direktoriaus pavaduotojos Rūtos Kaziliūnaitės pasirašytoje antikorupcinio vertinimo ataskaitoje.

Vis dėlto STT laikosi nuomonės, kad didesnis nekilnojamojo mokesčio tarifas yra paveiki priemonė. Todėl ji siūlo tai aiškiai reglamentuoti įstatymu.

„Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, didesnio nekilnojamojo turto mokesčio tarifo taikymas asmenims, kurie statinių (patalpas) naudoja ne pagal paskirtį, teigiamai vertintinas kaip poveikio priemonė šalia taikomos administracinės atsakomybės (pagal Administracinių nusižengimo kodekso 359 straipsnį) ir ekonominių sankcijų (baudų) juridiniams asmenims (pagal Statybos įstatymo 59 straipsnį).

Kadangi tai gali daryti poveikį ne tik asmenims nutraukti daromą teisės aktų pažeidimą, bet ir mažinti ydingą šiuo metu egzistuojančią praktiką statybų srityje, paplitusius piktnaudžiavimo naudojant statinius (patalpas) ne pagal paskirtį atvejus rekreacinėse zonose ir pan., tačiau būtina tai aiškiai reglamentuoti įstatymu. Taip pat, Specialiųjų tyrimų tarnybos nuomone, didesnis nekilnojamojo turto mokesčio tarifas galėtų būti taikomas visais statinių (patalpų) naudojimo ne pagal paskirtį atvejais (o ne tik tais atvejais, kai pažeidėjai jau yra nekilnojamojo turto mokesčio mokėtojai). Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlome ministerijai tai svarstyti ir inicijuoti atitinkamus Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo pakeitimus“, - rašoma STT atliktoje antikorupcinio vertinimo ataskaitoje.

STT: teisinis neapibrėžtumas lemia pažeidėjų išteisinimą teismuose

Delfi ne kartą rašė apie rekreacinėse teritorijose, išnuomotoje valstybinėje žemėje, pastatytus gyvenamuosius namus, nors formaliai ten turėjo atsirasti visuomenės poilsiui skirti statiniai. Tačiau savivaldybės laikosi pozicijos, kad yra nepajėgios nustatyti, jog statiniai naudojami ne pagal paskirtį, kas tokiu atveju Nacionalinei žemės tarnybai leistų nutraukti valstybinės žemės nuomos sutartį. Savivaldybės sako, kad teisės aktai neapibrėžia, pagal kokius kriterijus turi būti nustatoma, jog statinys naudojamas ne pagal paskirtį. Ir jeigu savivaldybė fiksuoja pažeidimą, teisme dažniausiai laimi pastatų savininkai.

Taigi, STT paklausėme, ar ji sutinka su savivaldybių pozicija, kad trūksta teisinio aiškumo, kuo remiantis turi būti nustatoma, kad pastatas naudojamas ne pagal paskirtį?

STT Antikorupcinio vertinimo skyriaus vadovas Mindaugas Guščius pateikė štai tokį atsakymą: „Kaip minėjome, STT pateikė pastabą, kad teisinis reguliavimas, nustatantis statinių naudojimo priežiūros tvarką, nereglamentuoja, kaip atlikti tikslinio statinio (patalpų) patikrinimo, ar statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja pagal paskirtį, procedūros. Manytume, kad tokios reglamentuotos procedūros nebuvimas iš dalies ir lemia išteisinimus teismuose. Nustatant minėtą procedūrą galėtų būti įvertinta teismų praktika, ir pagal tai atitinkamai reglamentuota, pavyzdžiui, kaip ir kokie įrodymai turėtų būti surenkami ir t.t., kad asmenys patraukti atsakomybėn už statinių (patalpų) naudojimą ne pagal paskirtį vėliau nebūtų išteisinami apskundus sprendimus teismuose.

Antra vertus, reikia pripažinti, kad pažeidimo, kai statinio naudotojas statinį (patalpas) naudoja ne pagal paskirtį, atveju priežiūros institucijoms tenka didelė įrodinėjimo našta, kadangi reikia įrodyti asmens nuolatinę (o ne vienkartinę, epizodinę) veiklą.“

Taip pat STT paklausėme, kiek jos vertinimu, turėtų būti pakeliamas NT mokestis pastatus naudojantiems ne pagal paskirtį?

„Poveikio priemonės turi būti atgrasančios ir proporcingos daromam pažeidimui. Dėl konkretaus NT mokesčio dydžio pastatus naudojantiems ne pagal paskirtį nepasakysime, kadangi tai jau politiką formuojantis veiksnys“, - teigė M. Guščius.

Taip pat jis nurodė, kad STT dėl pateiktų pastabų dar negavo atsakymų iš institucijų.

Aplinkos ministerija ruošia pakeitimus

Aplinkos viceministrė dr. Daiva Veličkaitė-Matusevičė atsakė į Delfi klausimus dėl STT siūlomų pakeitimų.

STT siūlo svarstyti Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo pakeitimo tikslingumą, kai statinių (patalpų) naudojimo ne pagal paskirtį atvejais pažeidėjai papildomai būtų apmokestinti nekilnojamojo turto mokesčiu, taikant didesnį mokesčio tarifą. Kaip Aplinkos ministerija vertina tokį STT pasiūlymą? Ar Aplinkos ministerija jau svarstė, kiek tokiais atvejais galėtų būti didesnis mokestis? Jei iš principo šiai pastabai pritariama, kada realu pradėti taikyti didesnį NT mokestį pažeidėjams?

„Naudojimas ne pagal paskirtį neabejotinai yra pažeidimas, už kurį turi būti baudžiama, taikoma administracinė atsakomybė, reikalaujama nutraukti neteisėtą veiklą. Tačiau mokesčiai nėra sankcijos ir yra Finansų ministerijos kuruojama sritis. Aplinkos ministerija svarstys dėl didesnių baudų nustatymo už šį pažeidimą poreikio“, - nurodė aplinkos viceministrė.

Taip pat STT akcentavo, kad turi būti aiškiai apibrėžta, pagal kokius kriterijus reikia atlikti pastatų naudojimo kontrolę, aiškiai nustatyti atsakomybę, tenkančią nustačius pažeidimus. Ar Aplinkos ministerija sutinka, kad šiuo metu trūksta teisinio aiškumo? Ar ketinama sukurti aiškias taisykles, kaip turi būti atliekama pastatų naudojimo kontrolė? Tokius klausimus uždavėme Aplinkos ministerijai.

„Aplinkos ministerija sukūrė darbo grupę iš architektų, projektuotojų, savivaldybių atstovų ir ministerijos darbuotojų, kuri rinksis sausio mėnesį ir tikslins paskirčių kriterijus. Bus svarstomos galimybės apibrėžti pastatų paskirtis siejant savininko atsakomybę už pasirinktą vieno turtinio vieneto paskirtį, siejant žemės sklypo ir statinio paskirtį ir pan.

Darbo grupės uždavinys, kad būtų papildytas kriterijų sąrašas, kurio kartu ieškos statybų specialistai ir savivaldybių, ministerijos darbuotojai, palengvintų tiek statybos leidimų išdavimo, tiek naudojimo priežiūros funkcijų įgyvendinimą. Tačiau pažymime, kad visiškai detaliai nei gyvenamoji, nei visuomeninė, nei kitos paskirtys negali būti aprašytos bei sureglamentuotos ir, atliekant šias procedūras, teisės taikymo, t.y. sprendimų motyvavimo kokybė vis tiek išliks esminiu klausimu“, - teigė D. Veličkaitė-Matusevičė.

Finansų ministerija: savivaldybės gali nustatyti atskirą tarifą

Finansų ministerija Delfi taip pat pateikė savo komentarą: „Kalbant apie nekilnojamojo turto mokestį, savivaldybių taryboms yra pavesta nustatyti mokesčio tarifus plačiose ribose (nuo 0,5 iki 3 proc.) pagal įstatyme nustatytus kriterijus. Vienas jų – nekilnojamojo turto naudojimo kriterijus, skirtas įvertinti ir turto naudojimo ne pagal paskirtį atvejus.

Kitaip tariant, savivaldybės per sprendimus Tarybose dabar gali nustatyti atskirą (įskaitant maksimalų įstatymo leidžiamą) mokesčio tarifą ne pagal paskirtį naudojamam turtui ir pagal esamą reguliavimą.

Nagrinėjamas siūlymas galėtų būti labiau sietinas su pažeidimais ir atsakomybės nustatymu tokio turto savininkui, kas turėtų būti ir yra sprendžiama išimtinai atsakomybę numatančių teisės aktų (Administracinių nusižengimų kodekso, Statybos įstatymo) nuostatomis.

Primename, jog pagrindinė mokesčių paskirtis yra fiskalinė – užtikrinti valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamas, kurios naudojamos viešosioms paslaugoms teikti ar kitiems valstybės ar savivaldybių įsipareigojimams vykdyti.“

Savivaldybės sutinka, kad tvarka turėtų būti aiškesnė

Lietuvos savivaldybių asociacijos prezidento patarėja Jolita Gumaniukienė pateikė savivaldybių, kurios kontroliuoja, ar pastatai naudojami pagal paskirtį, poziciją dėl STT siūlomų pakeitimų.

„Sutinkame, kad teisinis naudojimo ne pagal paskirtį reglamentavimas galėtų būti aiškesnis, ypač jei norima, kad už tokį naudojimą intensyvėtų finansinės nuobaudos. Turėtų būti labai aiškūs tokio naudojimo ne pagal paskirtį įrodymo kriterijai, procesai, fiksavimas ir panašiai. Priešingu atveju žymios dalies nuobaudų skyrimas gali būti skundžiamas teismui būtent skundžiant priimto sprendimo pagrįstumą“, - teigė Lietuvos savivaldybių asociacijos atstovė.

Tačiau dėl patikrinimo dažnio ji laikėsi nuomonės, kad pačios savivaldybės turėtų spręsti, kiek tokių patikrinimų reikia atlikti: „Įpareigojimas savivaldybėms kasmet patikrinti visus tokius pastatus ir taip sukuria labai didelę administracinę naštą: reikia žmogiškųjų ir atitinkamai finansinių resursų, kurių valstybės tarnyboje nuolat trūksta. Nauji teisminiai ginčai resursų poreikį dar smarkiai padidintų, todėl tikslus reglamentavimas čia labai svarbus. Savivaldybių nuomone, jomis galėtų būti pasitikima labiau ir pačios savivaldybės turėtų spręsti, kokiu intensyvumu jos tikrintų tokius pastatus.“

Dėl griežtesnio finansinio baudimo Lietuvos savivaldybių asociacija taip pat turi savo nuomonę: „Verta atkreipti dėmesį, kad finansinės nuobaudos už pastatų naudojimą ne pagal paskirtį yra numatytos ir dabar – Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekse (359 straipsnyje). Todėl abejojame, ar reikia papildomos nuobaudos dar ir didinant nekilnojamojo turto mokestį – tai būtų tarsi dvigubas baudimas už tą patį pažeidimą. Jei norima likti tik prie nekilnojamojo turto mokesčio padidinimo, kyla klausimas, ar tokia nuobauda būtų efektyvesnė. Gal užtektų aiškesnio reglamentavimo dėl naudojimo ne pagal paskirtį nustatymo, fiksavimo ir nuobaudų skyrimo?“

Skundžiami beveik visi savivaldybės sprendimai

Vilniaus miesto savivaldybei taip pat turėjome klausimų. Paklaustas apie Nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo pakeitimo tikslingumą, savivaldybės atstovas Gabrielius Grubinskas pateikė štai tokį atsakymą: „Vertiname teigiamai, tačiau kartu būtina tikslinti patalpų priskyrimo vienai ar kitai paskirčiai kriterijus.“

Ar savivaldybė sutinka, kad šiuo metu kontrolės funkciją vykdančioms savivaldybėms trūksta teisinio aiškumo, pagal kokius kriterijus fiksuoti, kad patalpos naudojamos ne pagal paskirtį?

„Atvejai, kada atliekama statinio naudojimo priežiūra, yra nustatyti statybos techniniame reglamente. Vykdant statinių naudojimo priežiūrą, apžiūrėjus statinį ar jo dalį vietoje, nustatoma, ar statinys naudojamas pagal paskirtį. Administracinių nusižengimų kodekse numatyta, kad statinio ar jo patalpų naudojimas pažeidžiant teisės aktų reikalavimus ir/ar naudojimas ne pagal paskirtį užtraukia baudą nuo 140 iki 3000 eurų. Visgi teisės aktuose daugelio patalpų, ypač skirtų apgyvendinimui, skiriamieji požymiai nėra tinkamai aprašyti, o kai kuriais atvejais išvis neaprašyti. Todėl ir patikrinti, ar patalpos tinkamai naudojamos, ne visada įmanoma. Manome, kad būtina iš esmės keisti patalpų naudojimo reglamentavimą, nustatant pamatuojamus ir realiai kontroliuojamus patalpų priskyrimo vienai ar kitai paskirčiai kriterijus“, - teigė G. Grubinskas.

Kiek kartų Vilniaus miesto savivaldybė 2020-2022 m. atliko patikrinimų, ar pastatai naudojami ne pagal paskirtį? Kiek kartų buvo nustatyta, kad pastatai naudojami ne pagal paskirtį?

G. Grubinskas pateikė štai tokį atsakymą: „Atskirai tokios statistikos nevedame, bet tikrai buvo skundų dėl pastatų, o ypatingai dėl patalpų naudojimo ne pagal paskirtį. Maždaug pusės iš jų informacija pasitvirtina.“

Pagal kokius kriterijus Vilniaus miesto savivaldybė vertina, ar pastatai naudojami pagal paskirtį, ar juos pasitvirtino pati, ir kokią atsakomybę taiko nustačiusi pažeidimus? Kaip dažnai savivaldybės sprendimai yra skundžiami?

„Vykdant pastatų (patalpų) naudojimo pagal paskirtį patikrinimus, sprendimas, ar jie naudojami pagal paskirtį, priimamas atsižvelgiant į tai, kas buvo nustatyta patikrinimo metu ir atsižvelgiant į teisės aktuose pateiktus paskirties paaiškinimus bei nustatytas išimtis.

Nustačius naudojimo pagal paskirtį pažeidimus teikiamas reikalavimas užtikrinti pastato (patalpos) naudojimą pagal paskirtį, nustatomas terminas šio reikalavimo įvykdymui. Nustatytu terminu neužtikrinus pastato, patalpos naudojimo pagal paskirtį, pastato, patalpos naudotojui surašomas administracinio nusižengimo protokolas, skiriama administracinė nuobauda pagal ANK 359 straipsnį.

Savivaldybės surašyti protokolai ir priimtos nutartys dėl pastatų, patalpų naudojimo ne pagal paskirtį skundžiami beveik visi, per metus būna vienas ar iš vis nebūna, kurie neapskundžiami“, - teigė G. Grubinskas.